II SA/Po 331/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 08 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 2, art. 3 ust. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm.; dalej: "u.d.w."), odmówił E. A. przyznania dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 27 września 2022 r. E. A. zwróciła się o wypłatę dodatku węglowego. W toku postępowania ustalono, że główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz centralnej ewidencji emisyjności budynków, po dniu 11 sierpnia 2022 r. Tymczasem zgodnie z art. 2 ust 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438,1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 roku, albo po tym dniu w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym odmowa przyznania dodatku węglowego jest zasadna. W odwołaniu z dnia 25 listopada 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. A. wskazała, że nie zgadza się z wydaną decyzją. Właścicielem budynku jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej i to ten podmiot powinien zrobić zgłoszenie w odpowiednim terminie. Odwołująca nie ma uprawnień, aby takiego zgłoszenia dokonać. W piśmie przekazującym odwołanie organ I instancji wskazał, że głównym źródłem ogrzewania jest piec kaflowy, który jest eksploatowany z funkcją c.o. Rodzajem stosowanego paliwa w kominku jest inny rodzaj biomasy – brykiet. W oświadczeniu z dnia 28 października 2022 r. wnioskodawczyni wskazała na "dodatek do drewna". Inny rodzaj biomasy jakim jest brykiet nie należy natomiast do węgla i paliw węglopochodnych. W piśmie z dnia 9 stycznia 2023 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania, odwołująca wskazała, że nie ma żadnego pieca kaflowego. Nigdy nie było wskazane, że brykiet, którym odwołująca opala mieszkanie jest dodatkiem do drewna. Brykiet, którym odwołująca opala w kominku jest takim samym opałem co pelet, tylko pelet jest w granulacie, a brykiet jest w dużych kawałkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w. zmodyfikowały zasadę obowiązującą w chwili orzekania przez organ I instancji odnośnie do obowiązku zachowania terminu na zgłoszenie głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, a organ odwoławczy ma obowiązek zastosować przepisy ustawy w brzmieniu na chwilę obecną. Wobec tego fakt niedokonania stosownego zgłoszenia przez odwołującą się do dnia 11 sierpnia 2022 r. nie stanowi aktualnie negatywnej przesłanki rozpatrzenia wniosku o dodatek węglowy. Tym niemniej, jak wynika z wniosku z dnia 27 września 2022 r., odwołująca używa do ogrzewania paliwa będącego innym rodzajem biomasy, mianowicie brykietem. Powyższe potwierdzają ustalenia z wywiadu środowiskowego z dnia 16 grudnia 2022 r. oraz treść pisma uzupełniającego odwołanie. W tej sytuacji nie ma żadnych podstaw, aby rozpoznać pozytywnie wniosek, skoro zaistniały stan faktyczny nie kwalifikuje się do żadnego z przypadków opisanych w art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.d.w. W skardze z dnia 2 maja 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 ust. 1 i 3 u.d.w. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że skarżąca używa do ogrzewania brykietu, w sytuacji, gdy zgodnie z powołanym przepisem brykiet należy do paliw stałych, a zatem głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej jest kominek na paliwo stałe. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wynikające z art. 2 ust. 1 u.d.w. przesłanki przyznania dodatku węglowego zostały spełnione, albowiem rodzajem stosowanego paliwa w kominku jest brykiet. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 2 ust. 3 u.d.w., że przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85 % węgla kamiennego. Tymczasem zarówno z wniosku skarżącej, jak i ustaleń wywiadu środowiskowego z dnia 16 grudnia 2022 r. wynika, że skarżąca używa w swoim gospodarstwie domowym brykietu innego niż węglowy (tj. o zawartości co najmniej 85 % węgla kamiennego). Powyższe wynika również z pisma uzupełniającego odwołanie, jak i ze złożonej skargi. Brykiet lub pelet, stanowiące inne rodzaje biomasy, to paliwa, których używanie w gospodarstwie domowym uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę dodatku z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2023 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania E. A. dodatku węglowego. W realiach rozpoznawanej sprawy organy rozstrzygające w sprawie uznały, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 1 i 3 u.d.w. uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, w którym główne źródło ogrzewania jest zasilane węglem kamiennym, brykietem lub peletem zawierającym co najmniej 85% węgla kamiennego, zaś główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego skarżącej jest zasilane innym paliwem - brykietem drzewnym, to strona nie spełnia warunków do przyznania dodatku węglowego. Tym niemniej w realiach rozpoznawanej sprawy istotny jest fakt, że we wniosku o wypłatę dodatku węglowego z dnia 27 września 2022 r. strona wskazała, że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kominek, w nawiasie dopisując "brykiet" (k. [...] akt adm. organu I instancji). Z kolei na znajdującym się w aktach piśmie z dnia 28 października 2022 r., stanowiącym pismo przewodnie do złożonej deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z dnia 27 października 2022 r. przy oświadczeniu skarżącej o treści "proszę o dołączenie deklaracji do akt" znajduje się dopisany innym pismem w nawiasie dopisek "dodatek na drewno" (k. [...] akt adm. organu I instancji). W samej deklaracji skarżąca wskazała natomiast jedynie, że źródłem ciepła zainstalowanym i eksploatowanym w jej mieszkaniu jest źródło oznaczone jako (04), tj. kominek/koza/ogrzewacz powietrza na paliwo stałe (drewno, pelet lub inny rodzaj biomasy, węgiel) (k. [...] akt adm. organu I Instancji). Niewątpliwie więc dokumenty i deklaracje strony były niejednoznaczne, a obowiązkiem organu I instancji było przed wydaniem decyzji jednoznaczne ustalenie rodzaju stosowanego przez skarżącą paliwa stałego. Zauważenia bowiem wymaga, że w dniu 22 września 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967; dalej: "u.ź.c."). Z art. 24 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, w przypadku gdy głównym źródłem ciepła gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia albo piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane peletem drzewnym, drewnem kawałkowym lub innym rodzajem biomasy - zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz.U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania zgłoszonych lub wpisanych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Co przy tym szczególnie istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, przywołana ustawa została zmieniona ustawą z dnia 27 października 2022 r. o środkach nadzwyczajnych mających na celu ograniczenie wysokości cen energii elektrycznej oraz wsparciu niektórych odbiorców w 2023 roku (Dz. U. z 2022 r., poz. 2243). Na mocy art. 36 pkt 2 lit. c tej ustawy, do art. 24 u.ź.c. dodano ust. 25a i 25b w brzmieniu: - "25a. W przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do dodatku dla gospodarstw domowych. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się." - "25b. Dodatek dla gospodarstw domowych przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także w przypadku, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w ust. 1. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków dokonywany jest z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji." Opisane zmiany weszły w życie w dniu 4 listopada 2022 r., co oznacza, że przepisy art. 24 ust. 25a i art. 25b u.ź.c. obowiązywały w dacie wydania decyzji przez organ I instancji (decyzja z dnia 14 listopada 2022 r.), a w konsekwencji, organ I instancji powinien te przepisy uwzględnić. Zauważenia przy tym wymaga, że już po wydaniu decyzji przez organ I instancji skarżąca w dniu 17 listopada 2022 r. złożyła oświadczenie, że wniosek dotyczy "dodatku na drewno (brykiet drzewny)" (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji), a w dniu 16 grudnia 2022 r. organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy u skarżącej i ustalił, że rodzajem stosowanego paliwa stałego jest inny rodzaj biomasy – brykiet (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji), jednak także organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę przepisów u.ź.c., choć sam w odpowiedzi na skargę wskazał, że używanie brykietu jako innego rodzaju biomasy uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę dodatku z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła. Organom rozstrzygającym w sprawie umknęło z pola widzenia, że rozpoznając sprawę z wniosku o dodatek węglowy organy są związane ogólnymi zasadami postępowania dowodowego opisanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Co za tym idzie, organy w toku postępowania są obowiązane stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 § 1 K.p.a.). Organy powinny ponadto działać w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), a także należycie i wyczerpującego informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Wreszcie, zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie podjęły nawet próby wyjaśnienia wątpliwości związanych ze złożonym przez skarżącą wnioskiem o przyznanie dodatku węglowego (w miejsce wniosku o wypłatę dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła). Skarżąca na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie uzyskała informacji, że zastosowany przez nią formularz wniosku nie jest właściwy. Obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie było natomiast wyjaśnienie skarżącej jakie są przesłanki przyznania dodatku węglowego, a jakie przesłanki otrzymania dodatku dla gospodarstw domowych i ustalenie, czy intencją skarżącej było w istocie złożenie wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Tym niemniej, nawet gdyby skarżąca z różnych względów podyktowanych np. brakiem wiedzy prawnej i związaną z tym nieporadnością lub stanem zdrowia nie potrafiła jednoznacznie rozeznać się w swojej sytuacji prawnej, organy rozstrzygające w sprawie powinny rozważyć możliwość przyznania właściwego świadczenia w drodze decyzji administracyjnej wydanej z urzędu w oparciu o art. 24 ust. 25a u.ź.c. Należy zauważyć, że art. 24 ust. 7 tej ustawy stanowi, że dodatek dla gospodarstw domowych nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Regulacje dotyczące obu dodatków zostały zatem ze sobą przez ustawodawcę powiązane. Przyznanie jednego dodatku wyklucza przyznanie drugiego, z kolei brak przyznania dodatku węglowego otwiera możliwość - przy spełnieniu dalszych przesłanek - przyznania dodatku dla gospodarstw domowych z tytułu wykorzystania niektórych źródeł ciepła, przy czym decyzja o przyznaniu tego dodatku może zostać wydana bez konieczności składania właściwego wniosku. Końcowo Sąd wskazuje organom, że w toku postępowania nie ustaliły jednoznacznie, czy skarżąca działa osobiście, czy pisma podpisywała za nią inna osoba, czy też skarżąca działała przez pełnomocnika. Wątpliwości Sądu budzi porównanie podpisów złożonych – teoretycznie – przez E. A. pod wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego (k. [...] akta adm. organu I instancji), czy też oświadczeniami z dnia 17 listopada 2022 r. (k. nienumerowane akt adm. organu I instancji) z podpisem złożonym przez E. A. pod notatką z wywiadu w sprawie wypłaty dodatku węglowego (k. nienumerowana akt adm. organu I instancji), czy też podpisem skarżącej pod skargą (k. [...] akt sąd.). Co więcej, część znajdujących się w aktach dokumentów została wyraźnie podpisana przez inną osobę – S. A., choć na dokumentach tych wskazano, że składa je E. A. (por. podpisy pod oświadczeniem z dnia 28 października 2022 r. i deklaracją dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z dnia 27 października 2022 r. – k. [...] i [...] akt adm. organu I instancji z podpisem S. A. na potwierdzeniu odbioru decyzji organu I instancji – k. nienumerowana akt adm. organu I instancji). Skarżąca winna natomiast podpisywać pisma samodzielnie, albo – jeśli jej wolą jest korzystanie z pomocy innej osoby (art. 31 K.p.a.) – winna udzielić na piśmie lub do protokołu stosownego pełnomocnictwa do działania w jej imieniu w postępowaniu administracyjnym (art. 33 § 2 K.p.a.). Niedopuszczalne jest natomiast, aby ktoś podpisywał się za skarżącą jej imieniem i nazwiskiem. Co przy tym szczególnie istotne, choć w nagłówku odwołania oraz pisma uzupełniającego odwołanie widnieje imię i nazwisko oraz adres skarżącej, pisma te zostały niewątpliwie podpisane przez S. A., albowiem widnieje pod nimi jego podpis. Tymczasem rozpoznanie przez organ odwołania bez wcześniejszego wezwania do przedstawienia pełnomocnictwa było niedopuszczalne, albowiem wniesienie odwołania od decyzji, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 858/10). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2023 r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 14 listopada 2022 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 25a u.ź.c., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 79a § 1 i 80 K.p.a., którego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia. W pierwszej kolejności organ I instancji powinien jednoznacznie ustalić, czy skarżąca działa samodzielne, czy też przez pełnomocnika. W zależności od dokonanych ustaleń organ I instancji powinien wezwać do podpisania wniosku przez skarżącą (jeśli ustali, że podpis złożony pod wnioskiem nie jest podpisem skarżącej) lub do przedłożenia pełnomocnictwa i podpisania wniosku przez pełnomocnika. Co do meritum organ I instancji powinien mieć natomiast na uwadze, że intencją skarżącej było uzyskanie dodatku przysługującego jej z tytułu użytkowania źródła ciepła zasilanego brykietem drzewnym – pomimo niejednoznacznie sformułowanego żądania i użycia niewłaściwego formularza wniosku. W związku z tym obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki przyznania dodatku na podstawie przepisów ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła, przy uwzględnieniu wynikającej zgodnie z art. 24 ust. 25a tej ustawy konieczności działania organu z urzędu, a nie tylko na wniosek. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt 1 zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 15 czerwca 2023 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).