II SA/Po 333/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu wpisu od skargi, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska Dnia [..] Burmistrz Gminy S., na wniosek W. G., wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy na działce nr [..], ark [..] położonej przy ul. [..] w S. dla inwestycji obejmującej docieplenie dachu (stropu) i wymianę okien w budynku mieszkalnym jednorodzinnym. W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego podano, że "zgodnie z wnioskiem inwestora wnioskowana inwestycja polega na dociepleniu stropu dachu bez naruszenia elementów konstrukcyjnych ścian i stropu poprzez podniesienie wysokości dachu i dostosowaniu rozwiązania dachu do realizowanej rozbudowy wnioskowanego budynku zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] (...) oraz na wymianie okien". W uzasadnieniu podano, że poprzednią decyzję z dnia [..] ustalającą warunki zabudowy dla docieplenia dachu poprzez podniesienie jego wysokości i dla wymiany okien decyzją z dnia [..] uchyliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Na podstawie ponownie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ orzekający ustalił, że na działkach znajdujących się w analizowanym obszarze występuje zabudowa jednorodzinna i wnioskowany przez W. G. rodzaj zabudowy stanowi jej kontynuację, a ponadto rozwiązanie objętego wnioskiem podniesienia dachu ma być dostosowane do rozwiązania dachu znajdującego się w części realizowanej zgodnie z projektem budowlanym zamiennym rozbudowy budynku wnioskodawcy zatwierdzonym ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [..]. W uzasadnieniu stwierdzono też, że w analizowanym obszarze, w tym na ulicy [...], występuje różnorodność rozwiązań dachów – od dachów płaskich do dachów stromych o różnej geometrii dachu. Różnorodność ta występuje zarówno w dachach budynków w zabudowie szeregowej, jak i w dachach budynków w zabudowie bliźniaczej oraz wolnostojącej. Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i H. O. – właściciele przyległego budynku zrealizowanego na sąsiedniej działce nr [..]. Odwołujący się zarzucili, że "w wyniku przeprowadzonych prac budowlanych nastąpi znaczna przebudowa budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zmieniona zostanie geometria i kubatura dachu, konstrukcja dachu z płaskiego na spadzisty, a co za tym idzie – zmieni się szerokość dachu, zostanie on znacznie wysunięty do przodu oraz jego wysokość". Nadto inwestorom chodzi o dostosowanie dachu do rozbudowy budynku realizowanej w warunkach samowoli budowlanej i z naruszeniem obowiązującej linii zabudowy. Samo docieplenie dachu można przeprowadzić bez "tak radykalnych zmian konstrukcyjnych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [..] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję oraz umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Podstawą tego rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i wynikające z nich wnioski: Starosta M. decyzją z dnia [..] udzielił W. i C. G. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego przy ul. [..] w S. Na wniosek właścicieli sąsiedniej działki zabudowanej drugą częścią budynku bliźniaczego – M. i H. O., którzy bez swej winy nie brali udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na rozbudowę budynku W. i C. G., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [..] wstrzymał rozbudowę i nakazał wykonanie zabezpieczenia tymczasowego przed opadami atmosferycznymi odkrytej połaci dachowej nad dobudowaną, zamieszkałą częścią po ustaleniu, że inwestor w sposób istotny zmienił rozwiązania konstrukcji dachowej na swojej części bliźniaka – zmieniając geometrię i kubaturę dachu naruszył istniejące pokrycie połaci dachowej sąsiada. Następnie – decyzją z dnia [..] nakazał W. G. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego do zgodności z zatwierdzonym projektem technicznym i warunkami określonymi w prawomocnym pozwoleniu na rozbudowę z dnia 18 maja 1999r. Tę swoją decyzję o pozwoleniu na rozbudowę Starosta M. uchylił decyzją z dnia [..] wydaną na podstawie art. 36 a pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ W. G. poczynił istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na budowę, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na rozbudowę. Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [..] zezwolił na kontynuację – wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie budynku, bowiem inwestor złożył wymagane nowe opracowania dokumentacyjne, pokazujące nowe rozwiązania. Wystąpienie w takiej sytuacji przez W. G. w dniu 1 sierpnia 2005r. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla docieplenia dachu (stropu), ścian i dla wymiany okien jest – zdaniem Kolegium – bezprzedmiotowe, bowiem chodzi o roboty, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym decyzji o warunkach zabudowy (art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego). Poza tym organ pierwszej instancji nie zauważył, że dach w rozbudowanej części budynku W. G. został wybudowany samowolnie i zalegalizowany dopiero decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [..]. Reasumując organ odwoławczy uznał, że inwestor nie zamierza przeprowadzić zwykłych prac remontowych nie wymagających ustalania warunków zabudowy, lecz prace "z rozbudową budynku mieszkalnego przez podniesienie dachu". W tym kierunku jednak wniosek inwestora i samo postępowanie administracyjne nie zmierzały. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej przez W. G. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania odwoławczego oraz zasądzenie kosztów postępowania, bowiem organ drugiej instancji uruchomił postępowanie na podstawie odwołania wniesionego przez sąsiadów M. i H. O., którzy "nie wykazali, ani nie uprawdopodobnili, że termo-modernizacja, a w szczególności podniesienie wysokości dachu w kalenicy o 80cm może ujemnie oddziaływać na teren sąsiedni". Poza tym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Współwłaściciel nieruchomości R. G. został pominięty w postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy przeoczył, że Starosta M. w decyzji z dnia [..] zobowiązał skarżącego do ubiegania się o odrębne decyzje o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na wykonanie prac remontowych. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie ta sama sprawa pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Kwestie techniczno-budowlane nie mogą być rozstrzygnięte w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy naruszył konstytucyjne prawo skarżącego do dysponowania swoją własnością oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Doszło do dyskryminowania skarżącego. Poza tym remont budynku mieszkalnego skarżącego nie zmieni zagospodarowania sąsiedniej działki nr [..]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi w powołaniu na dotychczasową argumentację. Wyjaśniło też, że prowadziło postępowanie na podstawie dokumentów przedstawionych przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, mimo, że nie wszystkie zarzuty okazały się trafne. Organ odwoławczy nie naruszył przepisów art. 28 kpa i art. 127 § 1 kpa przyjmując, iż odwołujący się mają przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji, skoro są właścicielami sąsiedniej działki i drugiej części budynku bliźniaczego przylegającego do budynku należącego do inwestora. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że wnioskiem z dnia 01 sierpnia 2005r. W. G. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dociepleniu dachu (stropu), ścian i wymianie okien w istniejącym budynku na działce nr [..]. Docieplenie pociągnie za sobą "podniesienie poszycia dachu od strony południowej o około 40 cm (...) oraz podniesienie poszycia dachu od strony północnej o ok. 80 cm – podniesienie poszycia dachu wynika z konieczności dostosowania do części dobudowanej celem uzyskania jednolitej bryły budynku". Takie zamierzenie inwestycyjne na obiekcie budowlanym wybudowanym w systemie bliźniaczym daje przymiot strony właścicielom działki na której stoi druga cześć bliźniaczego domu, a to ze względu na bezpośredni wpływ konkretnej sprawy na ich sferę prawną. Charakteryzując objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne organ popada w sprzeczność – najpierw ustala, że wniosek dotyczący prac remontowych "które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym decyzji o warunkach zabudowy" i dlatego uznaje, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, a następnie upatruje bezprzedmiotowości postępowania w tym, że "wniosek inwestora w istocie zmierza do rozbudowy budynku, bowiem podniesienie konstrukcji dachu o 80 cm nie stanowi wyłącznie o chęci docieplenia budynku i stropu". Wymaga zatem przypomnienia, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowości postępowania nie można utożsamiać z bezzasadnością żądania strony. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy (patrz wyrok NSA z 17 listopada 2006r. I OSK 42/06, Lex NR 291165). Natomiast "stwierdzenie organu odwoławczego, iż w okolicznościach konkretnej sprawy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nietrafne upoważnić może co najwyżej do wydania stosownej decyzji reformatoryjnej, nigdy natomiast wskazanej w art. 138 § 1 pkt 2 in fine" (patrz wyrok NSA z 06 sierpnia 1999r. IV SA 1167/97,,Lex Nr 47913). Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz drugi rozpoznało sprawę na skutek skargi właścicieli sąsiedniej nieruchomości na decyzję organu pierwszej instancji ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku W. G. Decyzja o warunkach zabudowy jest wymagana – w przypadku braku planu miejscowego – w sytuacjach określonych w przepisach art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Konieczność wydania decyzji o warunkach zabudowy ma związek ze zmianą zagospodarowania terenu. W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, wydaje się, że ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są regulowane przez Prawo budowlane, choć niekoniecznie poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia. Wydania decyzji wymaga wykonanie większości robót budowlanych. Sformułowania użyte w przepisach art. 59 nawiązują do Prawa budowlanego. W związku z tym, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane tworzą pewną funkcjonalną całość normującą proces inwestycyjny, należy uznać, że definicje legalnie stworzone na potrzeby Prawa budowlanego mają i tu zastosowanie. Przez roboty budowlane należy uznać budowę oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem, wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, nie każde przedsięwzięcie objęte decyzją o warunkach zabudowy będzie później skutkowało koniecznością wnioskowania o pozwolenie. Pewne roboty będą prowadzone tylko na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (patrz: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Komentarz pod. red. prof.. Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie C.H. Beck, Wa-wa 2005. strony 466,467 i 469). Oznacza to, że organ odwoławczy z naruszeniem omawianego art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznał, że objęte wnioskiem skarżącego roboty nie wymagały decyzji o warunkach zabudowy (oczywiście jeżeli dla tego terenu brak planu miejscowego) i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne po uprzednim uchyleniu decyzji. Jak już bowiem wyżej wyjaśniono, bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy nie ma materialnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne – pozytywne czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne (patrz wyrok NSA z 21 lutego 2006r., I OSK 967/05, Lex Nr 201507). Postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków dla konkretnie wskazanych robót budowlanych musi być zatem merytorycznie rozpoznane nie tylko przez organ I instancji, ale i przez organ odwoławczy. W postępowaniu tym powinien uczestniczyć współwłaściciel działki nr [..] R. G., któremu w toku postępowania administracyjnego - wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - skarżący W. G. aktem notarialnym z dnia 01 września 2005r. darował udział wynoszący ½ w nieruchomości zabudowanej bliźniaczym domem mieszkalnym, w którym to obiekcie planowane są roboty objęte wnioskiem (akt notarialny rep. [..] sporządzony w kancelarii notarialnej E. L.-W. w S. – k. 5 akta administracyjne I instancji. Skoro organ odwoławczy wskutek błędnej wykładni przepisów art. 59 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine w związku z art. 105 § 1 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie, należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a, c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji i o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 152 i art. 100 ostatnio powołanej ustawy. /-/A. Łaskarzewska /-/ W. Batorowicz /-/B. Kamieńska jw