II SA/Po 336/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., działający na podstawie upoważnienia Wójta Gminy R., decyzją z dnia [...] 2010r., nr GOPS/8121/P/2/2010, na podstawie art. 18 ust. 1 pkt. 4, art. 40 ust. 2 i 3 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz §1 i §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwa rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 132, poz. 889, dalej: rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r.) odmówił R. B. udzielenia pomocy finansowej w formie jednorazowego zasiłku celowego – dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. Na skutek wniesionego przez R. B. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania a następnie wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 123, poz. 835) przez powódź należy rozumieć zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010 r. Również art. 3 ust. 2 pkt 3b ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych, zwierząt gospodarskich wskazuje, że szkody spowodowane przez powódź oznaczają szkody powstałe wskutek zalania terenów wskutek deszczu nawalnego. Jak następnie podkreślono wnioskowana pomoc, jest przyznawana art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a więc może zostać przyznana w przypadku zaistnienia klęski żywiołowej w tym i intensywnych opadów deszczu, co wynika wprost z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Stąd też organ I instancji winien rozważyć, czy w sprawie istotnie zaistniały okoliczności uzasadniające odmowę przyznania wnioskowanej pomocy. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], odmówił R. B. udzielenia pomocy finansowej w formie jednorazowego zasiłku celowego – dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010 r. W opinii organu I instancji w przedmiotowej sprawie bezsprzecznym pozostaje, iż w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy powstały szkody będące wynikiem deszczu nawalnego. Okoliczność powyższa została potwierdzona zarówno w protokole sporządzonym w dniu [...] 2010 r., jak i w piśmie Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] 2010 r., gdzie wskazano, że na terenie gminy R. wystąpił w dniu [...] maja 2010 r. opad o współczynniku wydajności wartości "5", w dniach [...] maja 2010 r. wystąpiły opady, które w czasie przelotnych burz mogły osiągnąć współczynnik wydajności "4", zaś w dniach [...] maja 2010 r. wystąpiły opady, których współczynnik wydajności również mógł wynieść "4". Mając na względzie, iż w myśl ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, deszcz nawalny może powodować powódź, organ wskazał, że nie każdy deszcz nawalny musi ją powodować. Ustalone straty nie mają charakteru strat powodziowych, a jedynie są z nimi tożsame. Zdaniem organu I instancji na terenie gminy wystąpił jedynie deszcz nawalny, nie zaś powódź, stąd brak było podstaw do przyznania pomocy o jakiej mowa w rozporządzeniu z dnia 13 lipca 2010 r. Nadto organ wskazał, że odnosząc się do powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 40 ustawy o pomocy społecznej przepis ten została zastosowany z wyraźnego wskazania § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. Zastosowanie tego przepisu nie zmienia faktu, że postępowanie dotyczy ustalenia przesłanek tego konkretnego zasiłku celowego, o którym mowa w powyższym rozporządzeniu, a nie innego zasiłku celowego dla rodziny poszkodowanej przez klęskę żywiołową lub ekologiczną. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. B. argumentując, iż organ wadliwie uznał, że stwierdzone straty nie mają charakteru strat powodziowych pomimo, że są one rezultatem zalania gruntów rolnych. W opinii skarżącego już jednorazowe wystąpienie opadów deszczu o współczynniku co najmniej "4" powoduje powstanie powodzi, bowiem taka ilość wody z opadów zalewa grunty i pozostaje na ich powierzchni przez dłuższy czas. Powyższą tezę potwierdzono opinią K. W. z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P., która w wywiedzie udzielonym w Gazecie K. z dnia [...] stycznia 2010 r. wskazała, że przy deszczu nawalnym o współczynniku powyższej "4" ma się do czynienia z powodzią. Dodatkowo wskazano, że woda pochodząca z deszczów nawalnych nie wchłaniała się w grunt, lecz utrzymywała się na powierzchni, spływając z pól w postacie "epizodycznych rzek" do pobliskiej rzeki C., która to rzeka nie była w stanie odebrać tak dużej ilości wody deszczowej i szeroko wylewała się na pobliskie grunty rolne. Podtrzymano również zarzuty, iż w analogicznej sytuacji mieszkańcy gmin sąsiednich uzyskali stosowną pomoc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2011r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podtrzymano stanowisko organu I instancji. Wskazano, że z protokołu szacowania sporządzonego przez Komisję, powołaną zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego do szacowania szkód, wynika jednoznacznie, że potwierdzone zostały szkody będące wynikiem deszczu nawalnego. Nie stwierdzono powodzi będącej następstwem deszczu nawalnego ani innego zdarzenia. Tymczasem przepisy rozporządzenia wyraźnie mówią o szkodach spowodowanych przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. B. podtrzymując dotychczasowe stanowisko, iż szkody wywołane w jego gospodarstwie rolnym stanowiły rezultat powodzi. Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim wadliwe uzasadnienie faktyczne poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w wyczerpujący sposób; wadliwą wykładnie pojęcia "powódź" zawartą w ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem powodzi w 2010 r. oraz działanie w sposób naruszający art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenie nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu udzielenia pomocy finansowej w formie jednorazowego zasiłku celowego – dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie ziemi lub huragan w 2010r. Dyspozycja przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362) wskazuje, iż Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia, będąc jednocześnie na podstawie ust. 2 tegoż artykułu uprawnioną do określenia w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków realizacji takowego programu, przy uwzględnieniu potrzeby zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej. Realizując powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. (Dz.U. Nr 132, poz. 889). Zgodnie z §3 tego rozporządzenia pomoc jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W świetle §2 tego rozporządzenia pomocy takiej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników; 2) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych, zwierzętach gospodarskich, budynkach inwentarskich, magazynowo-składowych, szklarniach, innych budynkach i budowlach służących do produkcji rolniczej, ciągnikach, maszynach i urządzeniach rolniczych zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód; 3) szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w uprawach rolnych lub zwierzętach gospodarskich wynoszą średnio powyżej 30 % średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo z trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, lub dziale specjalnym produkcji rolnej - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Podkreślenia wymaga, że analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że dla uzyskania wnioskowanej pomocy muszą zaistnieć wszystkie przesłanki wskazane w punktach 1 do 3 powyższego przepisu. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość udzielania przez właściwy organ pomocy rodzinie rolniczej. Przechodząc do rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że podstawą wydania decyzji odmownej przez organy administracji było uznanie, iż w świetle ustalonego stanu faktycznego, w szczególności protokołu z dnia [...] 2010r. sporządzonego przez komisję powołaną zarządzeniem Wojewody Wielkopolskiego oraz pisma Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] sierpnia 2010 r., szkody powstałe w gospodarstwie skarżącego były wynikiem deszczu nawalnego, a nie powodzi, o której mowa w rozporządzeniu. Skoro deszcz nawalny oraz powódź mają charakter odrębnych zjawisk naturalnych, nie ziściła się przesłanka określona w §2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 lipca 2010 r. uzasadniająca przyznanie wnioskowanej pomocy. Stanowisko powyższe uznać należy jednakże za błędne. Wskazać należy, że rozporządzenie z dnia 13 lipca 2010 r. nie definiuje pojęcia powodzi. Tym samym konieczne staje się zinterpretowanie powyższego pojęcia w oparciu o inne akty normatywne. I tak w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.), w art. 9 pkt 10, wskazuje się, że przez powódź rozumie się czasowe pokrycie przez wodę terenu, który w normalnych warunkach nie jest pokryty wodą, powstałe na skutek wezbrania wody w ciekach naturalnych, zbiornikach wodnych, kanałach oraz od strony morza, powodujące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Z definicją powyższą koresponduje definicja zawarta w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 24 czerwca 2010r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi w 2010r., w której wskazuje się, że powódź to zalanie wodami śródlądowymi lub morskimi wodami wewnętrznymi w następstwie opadów atmosferycznych, które miały miejsce w 2010r. W opinii Sądu zestawienie powyższych definicji pozwala przyjąć, że kluczowe znaczenie dla zakwalifikowania danego stanu faktycznego jako powodzi, ma ustalenie, czy doszło do zalania wodami śródlądowymi, a więc, czy doszło do wezbrania wody w naturalnych ciekach lub zbiornikach, skutkującym czasowym pokryciem wodą terenów z nim sąsiadującym. Rozpoznając przedmiotową sprawę organy zaniechały dokonania powyższych ustaleń koncentrując się jedynie na uznaniu, że na terenie gospodarstwa skarżącego powstały straty spowodowane deszczem nawalnym. Pomimo podnoszenia przez skarżącego już na etapie postępowania odwoławczego, że stwierdzone deszcze nawalne przyczyniły się do wylewania wody przez rzekę C., organy nie podjęły działań zmierzających do ustalenia, czy przyczyną strat było wylewania się wód śródlądowych. Działanie powyższe stanowiło naruszenia nadrzędnych zasad postępowania administracyjnego wyartykułowanych wprost w przepisie art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, uniemożliwiające w istocie stwierdzenie, czy w odniesieniu do gospodarstwa skarżącego zostały spełnione przesłanki uzasadniające przyznanie mu wnioskowanej pomocy. Nadto ustalenie organów administracji, że nie doszło do powodzi nie znajduje pełnego uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Przedłożona w postępowaniu odwoławczym dokumentacja zdjęciowa oraz opinia Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w P. mogą prowadzić do odmiennych ustaleń, mianowicie, że szkody powstałe na skutek deszczów nawalnych mogły przybrały postać powodzi (k. 14 i poprzednie akt adm. II instancji). W tym miejscu przytoczyć należy stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009r. (sygn. akt I OSK 928/08), z którego wynika, że brak jest przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. ograniczających możliwość udowodnienia szkód w oparciu o inne dowody, tylko do protokołu oszacowania szkód. Zatem w przypadku gdy, istnieją wątpliwości co do przyczyny powstałych szkód w gospodarstwie rolnym i ich rozmiaru organ administracji winien skorzystać z innych środków dowodowych prowadzących do wyjaśnienia wątpliwości w tym zakresie. Powyższe ustalenia mają istotne znaczenie w świetle przepisu §7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. uzależniającego wypłatę pełnej wysokości zasiłku celowego od zawarcia umowy ubezpieczenia obejmującej ochroną ubezpieczeniową co najmniej 50% powierzchni upraw rolnych, z wyłączeniem pastwisk i łąk, lub co najmniej 50 % liczby zwierząt gospodarskich, co najmniej od jednego z ryzyk, w tym deszczu nawalnego i powodzi. Zasady zawierania i wykonywania umów obowiązkowego ubezpieczenia upraw od ryzyka wystąpienia skutków określonych zdarzeń losowych w rolnictwie określa ustawa z dnia 7 lipca 2005r. o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz.U. Nr 150, poz. 1249 ze zm.). Z uwagi na odniesienie się w tym zakresie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2010r. do ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych (...) odpowiednie zastosowanie powinny mieć w niniejszej sprawie także i pozostałe przepisy ustawy o ubezpieczeniu społecznym upraw rolnych (...). Przepis art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich stanowi, że deszcz nawalny oznacza szkody powstałe wskutek deszczu o współczynniku wydajności o wartości co najmniej 4; w przypadku braku możliwości ustalenia tego współczynnika bierze się pod uwagę stan faktyczny i rozmiar szkód w miejscu ich powstania, świadczące wyraźnie o działaniach deszczu nawalnego. Z opinii Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2010r. wynika wprost, że w dniu [...] maja 2010r. na obszarze gminy R. wystąpiły opady o wartości "5", co pozwala zakwalifikować te opady jako deszcze nawalne, a w kolejnych dniach wystąpiły opady o wartości "4". Natomiast przepis art. 3 ust. 2 pkt 3b) powyższej ustawy stanowi, że powódź oznaczają w szczególności szkody powstałe wskutek zalania terenów wskutek deszczu nawalnego. Bezsprzecznie przy tym komisja szacująca wielkość szkód ustaliła straty w gospodarstwie rolnym w uprawach rolnych na poziomie 43,1 % średniej rocznej produkcji (k. 20 akt adm. I instancji). W ocenie Sądu organ administracji I instancji nie uwzględnił powyższych okoliczności, skutkiem czego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego przy ocenie szkód powstałych w gospodarstwie skarżącego. Wobec powyższego również i z tych powodów organ administracji naruszył przepis art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa. Nadto organ administracji nie uwzględnił powyższych przepisów ustawy o ubezpieczeniu upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Konsekwencją wyżej wymienionych błędów w postępowaniu organu I instancji były także uchybienia w postępowaniu przeprowadzonym przez organ odwoławczy, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, mimo że dokonując kontroli rozstrzygnięcia organu niższej instancji, powinien w toku postępowania administracyjnego wszechstronnie i wnikliwie zebrać materiał dowodowy i ocenić go stosownie do wymogów art. 80 kpa, co winno następnie znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 §3 kpa. Kolegium nie dokonało jednak tej kontroli w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 kpa, nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu nieprzychylnej dla skarżącego decyzji wskazując jedynie, że podziela stanowisko organu I instancji. Ubocznie należy stwierdzić, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są argumenty skarżącego dotyczące przyznania przedmiotowych zasiłków celowych rolnikom w sąsiedniej gminie D.. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuściły się naruszenia przepisów postępowania określonych w art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa oraz art. 107 §3 kpa poprzez niewystarczające zebranie materiału dowodowego w sprawie, a więc dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, na jego podstawie prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie odpowiadające wymogom art. 107 § 3 kpa. Organy obu instancji nie wyjaśniły w sposób dostateczny, czy deszcze nawalne, które miały miejsce w okresie od 1 maja 2010r. do 28 maja 2010r. nie spowodowały zjawiska powodzi w powyższym rozumieniu. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II wyroku znajduje uzasadnienie w treści art. 152 p.p.s.a., co wynika z konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.