II SA/Po 341/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...], [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji i odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. rozpoznając wniosek W. i H.R. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z [...]r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (w tym jeden z częścią usługową: biuro, pracowania) na nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...],[...] i [...], położonej w S. przy ul. [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zamierzenie jest niezgodne z obowiązującym w dacie wydania decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z owym planem przedmiotowe obiekty położone są na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem A6MN, UR co oznacza, że dopuszczalna jest tam zabudowa jednorodzinna z małymi, nieuciążliwymi warsztatami rzemieślniczymi, magazynami lub usługami. Zapis w decyzji Wójta z [...]r. co do rodzaju zabudowy wprowadza w sposób sprzeczny z planem zabudowę wielorodzinną na terenach zabudowy wyłącznie jednorodzinnej. Dalej wskazano, że z treści wniosku nie można ustalić, czy jego przedmiotem jest budowa 2 budynków mieszkalnych o powierzchni 350 m2 każdy, czy też dwóch budynków o łącznej powierzchni 350 m2. Wreszcie podniesiono, że rysunek planu miejscowego określa wielkość dopuszczalnej zabudowy i jej usytuowanie, zawierając zapis o treści: "budynki projektowane - obrysy nieprzekraczalne". W podstawach prawnych cytowanej wyżej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało artykuły 156 § 1 pkt 7, 157 i 158 kpa. Po rozpatrzeniu wniosku J.R. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 kpa oraz art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) uchyliło decyzję własną z [...]r. w części stwierdzającej nieważność decyzji Wójta z [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy budynku nr 1 oraz w części uzasadnienia zawierającego stwierdzenie, że zabudowa budynkiem czteromieszkaniowym stanowi zabudowę wielorodzinną, w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję własną z [...]r. W motywach powyższej decyzji Kolegium stwierdziło, że uwzględniło wniosek J.R. i uchyliło swoją poprzednią decyzję w zakresie zarzutu o sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego lokalizacji budynku nr 1. Dalsze argumenty Kolegium sprawdziły się do podtrzymania stanowiska wyrażonego w decyzji z [...]r. oraz do wskazania, że decyzja Wójta z [...]r. wprowadziła drugą linię zabudowy, co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższą decyzję wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. i W.R., zarzucając, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...]r. tylko w części, skoro Kolegium uznało, że cała decyzja jest sprzeczna z planem miejscowym. Wyrokiem z dnia 14.VI.2006 r. wydanym w sprawie II SA/Po 475/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. W motywach powołanego wyroku Sąd między innymi wskazał, że w sprawie nie brali udziału aktualni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zwrócił uwagę na brak konsekwencji w stanowisku Kolegium, które przyjmując, że decyzja Wójta z [...]r. jest sprzeczna z planem miejscowym stwierdziło nieważność tej decyzji w części. Równocześnie Sąd podniósł, że Kolegium nie wyjaśniło na czym polega sprzeczność decyzji Wójta Gminy z [...]r. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli zważyć, że zapis w decyzji o warunkach zabudowy co do charakteru projektowanego budynku jest dokładnie przepisany z części tekstowej planu zawartej na str. 17 pkt 3. Dlatego nie sposób zgodzić się z przyjęciem, że decyzja jest sprzeczna z owym planem bez dokonania dokładnej analizy planu. Sąd wskazał, że należałoby precyzyjnie podać, z jakim zapisem miejscowego planu pozostaje ten zapis decyzji w sprzeczności. Rozpoznając ponownie sprawę w trybie art. 127 § 3 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. uchyliło swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. w całości i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z [...]r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...],[...],[...] w S. przy ul. [...] i [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie w szczególności treść wydanych w niej decyzji w trybie postępowania opartego o art. 156 kpa. Następnie stwierdzono, że zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dalej wywiedziono, że w wyroku sądu z dnia 14.VI.2006 r. Sąd wskazał, że w związku z tym, że zapis decyzji o warunkach zabudowy co do charakteru projektowanego budynku jest dokładnie przepisany z części tekstowej planu zawartej na str. 17 pkt 3 to dlatego nie sposób przyjąć, że decyzja ta jest sprzeczna z zapisami planu. W konkluzji podano, że "skoro takie stanowisko zaprezentował Sąd to Kolegium uznaje, że brak jest jednoznacznych podstaw do przyjęcia, iż taka sprzeczność pomiędzy zapisami decyzji i planu występowała i co mogło być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...]r.". W.R. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez uchylenie bez podstawy prawnej prawomocnej decyzji Kolegium z [...]r. oraz pozbawienie skarżącego możliwości ustosunkowania się do zebranego w sprawie materiału i uczestnictwa w rozprawie, skarżący wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając skargę W.R. na wstępie przytoczył przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Dalej wskazał na naruszenie art. 10 kpa polegające na braku zawiadomienia o wszczęciu i zakończeniu postępowania administracyjnego oraz o terminie rozprawy, na której wydano zaskarżoną decyzję, a wreszcie o pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Ponadto podniósł, że nie kwestionował prawomocnej decyzji Kolegium z dnia [...]r. i decyzja ta nie została również wzruszona przez Sąd, co oznacza, że bezpodstawnie została ona uchylona zaskarżoną decyzję. Wreszcie skarżący zauważył, że wbrew stanowisku Kolegium, Sąd w wyroku z 14.VI.2006 r. nie odniósł się do decyzji Kolegium z [...]r., a wskazał jedynie na konieczność precyzyjnego określenia rodzaju sprzeczności występujących między treścią decyzji Wójta Gminy, a planem miejscowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Również o oddalenie skargi wnieśli uczestnicy postępowania P.K. i B.K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższa zasadą, w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Okazało się bowiem, że dwóch członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego brało udział zarówno w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. jak i decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]r., co oznacza, że w sprawie naruszono art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 kpa. Zgodnie z powołanymi przepisami członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wyjaśnił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu 7 Sędziów z dnia 22.II.2007 r. sygn. II GPS 2/06 (ONSA i wojewódzkich sądów administracyjnych z. 3 z 2007 r. poz. 61), art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. Niezależnie od wskazanej wyżej wadliwości, zaskarżona decyzja również z innych przyczyn nie może być uznana za prawidłową. Przede wszystkim wskazać należy na wyjątkową skrótowość motywów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji polegającą na braku odniesienia się do zarzutów skarżącego zawartych w jego wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne i dalszych pismach, a także braku ustaleń faktycznych i argumentów prawnych, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Z powołanego w zaskarżonej decyzji stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 14.VI.2006 r., sygn. II SA/Po 475/05 Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyprowadziło zbyt daleko idące wnioski. Należy przypomnieć, że w wyroku tym Sąd podniósł jedynie, że określone ustalenia decyzji Wójta Gminy z [...]r. (pkt 1 lit. b tej decyzji) są dokładnym przytoczeniem części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartej na str. 17 pkt 3 planu. Oczywistym jest zatem, że tak określone w pkt. 1 lit. b decyzji z [...]r. warunki zabudowy nie mogą być uznane za sprzeczne z planem. Równocześnie jednak Sąd wskazał na potrzebę dokonania dalszej, dokładnej analizy planu miejscowego, nie przesądzając kwestii zgodności pozostałych ustaleń zawartych w decyzji z [...]r., w tym w jej załączniku w postaci mapy zasadniczej, z owym planem. W tym miejscu trzeba też dodać, że z nadesłanego na wezwanie Sądu i obowiązującego w dacie wydania w/w decyzji Wójta miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego - rejon ulicy [...] i [...], uchwalonego 2.XII.1994 r. uchwała Rady Gminy nr XIV/77/94 (ogłoszonego w Dz.Urzęd.Woj. Poznańskiego Nr 21 z 6.XII.1994 r. poz. 228) wynika, że ustalenia tego planu zawarte na stronach 17, 19 i 22 jego części tekstowej zostały dosłownie przytoczone w ustaleniach dotyczących warunków zabudowy określonych w pkt. 1, 2, 3 i 5 decyzji z dnia [...]r. Z kolei na rysunku planu miejscowego dotyczącym przedmiotowego terenu, w powiązaniu z legendą do części graficznej planu określono między innymi obowiązującą od strony ulicy [...] linię zabudowy, a także orientacyjne obrysy budynków projektowanych - "do ustalenia w planach realizacyjnych". Wskazane budynki przedstawiono jako prostokąty względnie kwadraty o przerwanej linii budynku (por. k.19 i 25 akt sądowych). Zaskarżona decyzja w ogóle nie odnosi się do wskazanych wyżej ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy określonych w decyzji Wójta Gminy z [...]r. co Sąd stwierdza na marginesie niniejszej sprawy. Zaistnienie bowiem wady będącej podstawą wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa skutkuje już tylko z tej przyczyny uwzględnieniem skargi. Nietrafnie natomiast skarżący W.R. zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję własną z [...]r. naruszyło prawo poprzez wzruszenie "prawomocnej" decyzji. Decyzja Kolegium Odwoławczego z [...]r. jest decyzją wydaną w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W wyniku wniesienia od niej przez J.R. środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) Kolegium Odwoławcze było, co do zasady uprawnione do wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 138 kpa, a wiec między innymi decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i orzekającej co do istoty sprawy. Należy wyjaśnić skarżącemu, że decyzja z [...]r. jest aktualnie decyzją nieostateczną. Zarzut naruszenia w postępowaniu drugoinstancyjnym art. 10 § 1 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosku nie mógł mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji bowiem skarżący nie wykazał, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie w sprawie konkretnych czynności procesowych. Dodać też należy, że w niniejszej sprawie nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, stąd zarzut niezapewnienia skarżącemu możliwości brania w niej udziału jest również nieuzasadniony. Z przyczyn wyżej wskazanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni powyższe uwagi, w tym wyeliminuje wadę, o której mowa na wstępie niniejszego wyroku. Prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym oparte o przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 46a ustawy z dnia 7.VII.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.) Kolegium winno jednoznacznie wypowiedzieć się, czy są podstawy do uznania decyzji Wójta Gminy z [...]r. za sprzeczną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też podstawy takie nie zaistniały. /-/ B.Drzazga /-/ A.Łaskarzewska /-/ J.Szaniecka MK