II SA/Po 351/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania J. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem – S.G. Rozpoznając skargę od tego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić uwagi Sądu, a w szczególności uzupełnić materiał dowodowy w zakresie możliwości sprawowania opieki nad dziadkiem skarżącej przez syna M. G. Sąd wskazał aby wyjaśnić dokładniej, czy pomimo kontynuowania nauki przez J. G. możliwe byłoby podjęcie przez nią zatrudnienia, a rezygnacja z zatrudnienia przez skarżącą jest w istocie związana ze sprawowaniem opieki nad dziadkiem, a nie podjęciem studiów w trybie stacjonarnym. Dalej Sąd wskazał, że pierwszy z synów, tj. W. G. - ojciec skarżącej - jest osobą całkowicie niezdolną do pracy co potwierdza orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 roku, wydane na okres do dnia 29 lutego 2012 roku wraz z oświadczeniem ojca skarżącej, iż nie jest w stanie sprawować opieki nad S. G . Natomiast materiał dowodowy zebranych w aktach sprawy odnośnie przejęcia opieki nad dziadkiem skarżącej przez drugiego syna, tj. M. G., jest ograniczony jedynie do twierdzenia skarżącej, iż ze względu na zamieszkiwanie w S. nie może on skutecznie sprawować opieki nad swoim ojcem. W tym zakresie głównym źródłem informacji organów administracji publicznej są oświadczenia J. G., sformułowane w piśmie z dnia 3 marca 2011 roku i w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz oświadczenie ojca skarżącej, wyrażone jako adnotacja do orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2011 roku. Sąd wskazał, że ustalenia poczynione przez organy administracji publicznej nie pozwalają na jednoznaczną odpowiedź, czy zaistniały w niniejszej sprawie powody do zastosowania art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. (Dz. U. Nr 228 poz. 225). Wprawdzie wykazano iż stan zdrowia jej ojca uniemożliwia mu sprawowanie opieki nad S. G., ale brakuje jakichkolwiek ustaleń odnośnie sytuacji życiowej i zdrowotnej M. G. - poza ustaleniem jego miejsca zamieszkania. Okoliczności te mają charakter istotny w niniejszej sprawie, gdyż determinują one możliwość i wolę sprawowania opieki nad dziadkiem skarżącej. Nie ulega wątpliwości w świetle art. 17 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o świadczenia rodzinnych w związku z art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, że dopóki M. G. jest w stanie opiekować się swoim ojcem, zdolność do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie przejdzie na skarżącą. Braki w powyższych ustaleniach faktycznych są więc istotne. Przechodząc natomiast do analizy kolejnej przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej Sąd stwierdził, że w aktach sprawy również nie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wyraźne rozstrzygnięcie tej kwestii. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem tylko, że J. G. studiuje na I roku germanistyki w Państwowej Wyższej Szkole Zawodowej, w trybie stacjonarnym, a nauka trwa trzy lata. Wynika to z zaświadczenia, wydanego przez tę uczelnię w dniu [...] marca 2011 roku, znak [...]. Brakuje natomiast szerszych ustaleń co do faktycznego czasu, jaki skarżąca zobligowana jest poświęcić na studiowanie. Nie jest znana częstotliwość zajęć bądź wykładów, ilość godzin lekcyjnych, przypadających na kolejne dni zgodnie z planem studiowania, czy możliwość przesuwania zajęć na bardziej odpowiadające terminy. Nie ustalono również ile przeciętnie czasu pochłaniają skarżącej dojazdy na uczelnię. Tymczasem dopiero uzyskanie takich informacji daje podstawę do stwierdzenia, czy J. G. ma rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad dziadkiem oraz czy z uwagi na ilość czasu, jakim dysponuje ona poza nauką, mogłaby się zatrudnić, lecz rezygnuje z tej możliwość na rzecz opieki nad dziadkiem. Ogólne uwagi zawarte w decyzji organu I instancji są niewystarczające. Natomiast informacje podane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdują żadnego potwierdzenia w materiale zebranym w aktach sprawy. Nie ma bowiem żadnego dokumentu, który uzasadniałby twierdzenie o częstotliwości zajęć (tj. odbywania się ich od poniedziałku do piątku) i liczbie godzin lekcyjnych (tj. sześć do ośmiu dziennie). Trudno pominąć w tej mierze wewnętrznie sprzeczne ustalenia organu II instancji co do odległości, jaką J. G. musi pokonywać, by dojechać na uczelnię. Samorządowe Kolegium Odwoławcze raz określa bowiem tę odległość łącznie na 30 km, a innym razem na 40 km tylko w jedną stronę. W ocenie sądu materiał dowodowy nie został zebrały i rozważony w sposób wyczerpujący. Tymczasem zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 14 kwietnia 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168) organy powinny stać na straży praworządności, podejmując kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego. Uszczegółowieniem tej zasady jest z kolei art. 77 § 1 powołanej ustawy, w świetle którego materiał dowodowy należy zebrać w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzyć go jako całość. Jak wynika nadto z art. 80 cytowanej ustawy, dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego możliwe jest uznanie, czy dana okoliczność została w istocie udowodniona. Uchybienie tym obowiązkom stanowi zatem wadę postępowania, która może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po uzyskaniu powyższego wyroku sądu wraz z uzasadnieniem decyzją z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie [...] z powołaniem na art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy tok postępowania oraz szczegółowo opisano wskazania zawarte w wyroku Sądu w sprawie [...]. Organ dodatkowo uznał za celowe aby okoliczność możliwości sprawowania opieki przez J. G. nad swoim dziadkiem zbadać na dzień złożenia wniosku tj. na dzień 28 lutego 2011 r. jak i na dzień orzekania w tej sprawie. Powyższa decyzja SKO jest przedmiotem rozpoznawania obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej sprawie ponieważ została zaskarżona przez J. G. Skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji SKO, ponieważ uważa, że SKO winno wydać decyzję merytoryczną. Skarżąca powołując się na art. 138 § 2 kpa twierdzi, że samo uzupełnienie materiału dowodowego nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji i twierdzi z całą stanowczością, że organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 14 marca 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten po nowelizacji od 11 kwietnia 2011 r. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to może budzić wątpliwości w praktyce. W ocenie sądu w przepisie tym chodzi o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W związku z tym, że druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej dotyczyć może ewentualnie także zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136), należy przypomnieć, że w dotychczasowym stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 kpa. Oddzielenie natomiast sytuacji, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136) może być sporne. Według W.Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie. Pogląd ten w judykaturze jest dyskusyjny, bowiem zasadnicza różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym, o którym mowa w art. 136 kpa, a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2), nie polega na tym, że w pierwszym przypadku istnieje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji o nowe dowody i materiały, w drugim zaś - konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W obu bowiem przypadkach mamy do czynienia z uzupełnieniem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 kpa uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 czyni to organ pierwszej instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 kpa i 138 § 2 kpa w interesującym tu aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Wydaje się ponadto, że użyte w przepisie art. 138 § 2 sformułowanie "w znacznej części" oznacza zgodnie z intuicją językową, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych. vide: Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego A.Wróbel Lex 2012. Zgodnie z powyższą wykładnią komentowanego przepisu w brzmieniu dotychczasowym dokonano zmiany tego przepisu, co z kolei oznacza, że nie jest to zmiana zasadnicza, lecz jedynie pewna korekta ustawodawcza. Nadal bowiem podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. W piśmiennictwie podkreśla się, że instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 ma charakter wyjątkowy, bowiem "nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2" (B.Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 592), a przed organem odwoławczym powinno zapaść powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne (np. Z.Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328). Nawet jeżeli z tym poglądem można się zgodzić to w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że organ odwoławczy dokonał zbyt rozszerzającej wykładni omawianego przepisu. Z zaleceń jakie wskazał sąd w sprawie [...], a którymi to zaleceniami organ odwoławczy oraz niniejszy sąd jest związany na podstawie art. 153 p.p.s.a wynika konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna podjęta w granicach art. 138 § 2 kpa nie może być ponadto uważana za decyzję legalnie ograniczającą prawo strony do merytorycznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli w ogóle prawo takie może być wywiedzione z przepisów kodeksu. Wręcz przeciwnie, decyzja taka, jeżeli spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa, stanowi wymagane tym przepisem "normalne" rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Bowiem w sytuacji gdy sprawa nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia (w całości lub w znacznej części), organ odwoławczy nie może podjąć rozstrzygnięcia merytorycznego bez narażenia się na zarzut rażącego naruszenia art. 138 § 2. kpa. Reasumując w ocenie Sądu orzekającego zarzuty skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa są nieuzasadnione, a ponieważ sąd nie stwierdził innych uchybień, które mogłyby wzruszyć zaskarżoną decyzje na zasadzie art. 151 ustawy z 30.08.2002 prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.