II SA/Po 351/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. B. działającej przez kuratora B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odpłatności za usługi opiekuńcze uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art.17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 2, 3, 5 i 6 oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876), § 1, § 2, § 4, § 5 uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. U. Woj. Wielkopolskiego z 2019 r., poz. 6592) zmienił decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w części dotyczącej wymiaru oraz odpłatności usług opiekuńczych (pkt 1 decyzji), przyznał A. B. świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. po 6 godzin dziennie w dni robocze i po 6 godzin dziennie w dni wolne od pracy (pkt 2 decyzji), ustalił odpłatność za godzinę usług opiekuńczych w wysokości [...] zł, wskazując, że pełen koszt jednej godziny usługi wynosi [...] zł (pkt 3 decyzji), zwolnił częściowo A. B. z ponoszenia odpłatności za usługi i ustalił odpłatność za usługi w okresie od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. na kwotę [...]zł, tj. 40 % pełnej odpłatności wynoszącej [...] zł. (pkt 4 decyzji) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 5 decyzji). W odwołaniu z dnia [...] marca 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. B., reprezentowana przez kuratora B. K., wskazała, że odwołuje się częściowo od decyzji organu I instancji, "w części odpłatności za usługi opiekuńcze". Wskazała, że wnosi o przyznanie bezpłatnych usług opiekuńczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr SKO – [...]/21, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "K.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W skardze z dnia [...] kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. B. reprezentowana przez kuratora B. K. wyjaśniła, że zaskarża decyzję SKO w K. "w części odpłatności za usługi opiekuńcze". Wskazała, że A. B. nie jest w stanie płacić za usługi opiekuńcze i wnosi o przyznanie jej bezpłatnych usług opiekuńczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazano. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zbędne stało się opisywanie w części historycznej motywów, którymi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięć w sprawie, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 15, K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez dokonywania jej merytorycznej oceny. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Uruchomienie postępowania odwoławczego, stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a., następuje zaś na skutek wniesienia przez stronę odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, z istoty postępowania odwoławczego wynika, że jest ono oparte na zasadzie skargowości, a tym samym, organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Co prawda art. 127 § 1 K.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania co oznacza, że to strona, wnosząc odwołanie, określa zakres rozpoznawania sprawy przez organ II instancji i tym samym decyduje, czy rozpoznane będzie odwołanie od całości, czy od części decyzji. Wprawdzie powyższe jest możliwe tylko wtedy, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, ale jeśli taka sytuacja zachodzi, rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne (art. 16 § 1 K.p.a.). Jeżeli zatem odwołujący się jednoznacznie wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej, wyodrębnionej części, to jednocześnie zakreśla granice kompetencji organu odwoławczego. Organ ten (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 139 K.p.a.) nie może w takiej sytuacji dokonać kontroli niezaskarżonej części decyzji, bowiem oznaczałoby to poddanie weryfikacji tej części rozstrzygnięcia, która uzyskała walor ostateczności, jak też działanie organu z urzędu (por. np. wyroki NSA z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1198/06, z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06, z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 221/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, weryfikacji w toku postępowania odwoławczego podlegają tylko decyzje nieostateczne. Poddanie kontroli decyzji ostatecznej jest sprzeczne zarówno z zasadą dwuinstancyjności, jak i zasadą trwałości decyzji administracyjnej wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a. Jeżeli zatem decyzja pierwszoinstancyjna zawiera dwa lub więcej rozstrzygnięć odnoszących się do całości sprawy, wówczas organ odwoławczy może weryfikować tylko te rozstrzygnięcia, które zostały objęte odwołaniem. Organ odwoławczy działa wówczas w granicach sprawy administracyjnej, rozpoznawanej w pierwszej instancji, ale jego rozstrzygnięcie prowadzi do konkretyzacji tylko zakwestionowanych przez stronę elementów stosunku prawnoadministracyjnego. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1608/02 oraz sygn. akt IV SA 1609/02). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że wydana w pierwszej instancji decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], niewątpliwie zawierała kilka odrębnych rozstrzygnięć. Mianowicie w pkt 1 decyzji organ I instancji zmienił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], i: w punkcie 2 decyzji przyznał A. B. świadczenie z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych od dnia [...] marca 2021 r. do dnia [...] czerwca 2021 r. po 6 godzin dziennie w dni robocze i po 6 godzin dziennie w dni wolne od pracy, w punkcie 3 decyzji ustalił odpłatność za godzinę usług opiekuńczych, w punkcie 4 decyzji zwolnił częściowo A. B. z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze, zaś w punkcie 5 decyzji nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wnosząc odwołanie, skarżąca wyraźnie zaś wskazała, że odwołuje się od decyzji częściowo, w zakresie odpłatności za usługi opiekuńcze, co dodatkowo rozwinęła w uzasadnieniu odwołania, wnosząc o przyznanie bezpłatnych usług opiekuńczych. Należało więc przyjąć, że skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji w zakresie punktu 3 i 4 tej decyzji. Z tych powodów decyzja organu I instancji, w zakresie w jakim strona nie wniosła odwołania, stała się ostateczna (art. 16 § 1 K.p.a.). Tymczasem organ odwoławczy – wbrew treści odwołania – przyjął, że jego zakresem skarżąca objęła całą decyzję, czego wyrazem było utrzymanie, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzji w całości w mocy, i to bez względu na brak użycia przez organ odwoławczy zwrotu "w całości". W przypadku dokonania oceny decyzji organu I instancji wyłącznie w zaskarżonym zakresie, organ odwoławczy winien bowiem "utrzymać decyzję w zaskarżonej części w mocy". W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji w części, w której nie została zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego stała się ostateczna, zatem korzystała z przymiotu trwałości, w związku z czym jej weryfikacja w toku postępowania odwoławczego stanowiła pogwałcenie zasady trwałości decyzji administracyjnych. Organ odwoławczy może bowiem orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem. Jednocześnie Sąd wskazuje, że na powyższą konkluzję nie mógł mieć wpływu fakt, że w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się w zasadzie wyłącznie do kwestii odpłatności za godzinę usług opiekuńczych, albowiem to rozstrzygnięcie decyzji przesądza o istocie sprawy. Rozstrzygnięcia nie można natomiast ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia. Końcowo odnosząc się do treści skargi wskazać należy, że z uwagi na stwierdzony zakres uchybień, przedwczesnym na tym etapie postępowania byłoby odnoszenie się do zarzutów podniesionych w skardze. Na tym etapie postępowania Sąd nie mógł zająć merytorycznego stanowiska w sprawie, gdyż godziłoby to zarówno w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego, jak i kognicję sądu administracyjnego, który jedynie bada legalność decyzji wydawanych w danej sprawie przez organ, ale sam ich nie wydaje. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r., nr SKO – [...]/21, albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 15 i art. 16 § 1 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy rozpozna sprawę w granicach odwołania złożonego przez A. K.. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...] czerwca 2021 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).