II SA/Po 353/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz Pismem z dnia 4 grudnia 2007r. A. S.A. z siedzibą w P. zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta Miasta P. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [..] Nr [..] znak [..], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przebudowie sklepu stacji paliw płynnych przy ul. B. w P. (działka nr [..] ark. [..] obręb K.). Wniosek został podpisany przez Prezesa Zarządu spółki T. T. W jego uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 6 lipca 2007r. A. S.A. nabyła od C. sp. z o.o. prawo wieczystego użytkowania działki nr [..], położonej w P., obręb K., w związku z czym stała się stroną postępowania dotyczącego działki bezpośrednio sąsiadującej o nr [..]. Zdaniem wnioskodawcy z uwagi na brak jej udziału bez własnej winy w tymże postępowaniu ziściła się przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa do wznowienia postępowania. Podano, iż wnioskodawca dowiedział się o wydanej decyzji w listopadzie 2007r. od C. spółki z o.o. Podkreślono, że Prezydent Miasta P. jako organ reprezentujący Skarb Państwa, właściciela nieruchomości oddanej w wieczyste użytkowanie, z urzędu został poinformowany o zmianie użytkownika wieczystego [..], co umożliwiało mu prawidłowe zawiadomienie A. S.A. jako strony o toczącym się postępowaniu. Decyzją z dnia [..] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 147 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. z 2000r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania w w/w sprawie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż analiza wniosku wykazała, że wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [..], ark. [..], obręb K. w P., bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji. Organ zaznaczył, że spółka A. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie sklepu stacji paliw płynnych przy ul. B. w P. (dz. nr [..]), bowiem przebudowa wnętrza sklepu nie oddziałuje na sąsiednie nieruchomości. Również w obszarze oddziaływania obiektu wskazanym w przywołanej decyzji wykazano jedynie działkę nr [..], co do której A. S.A. nie wylegitymował się posiadaniem prawa własności. Zatem zdaniem Prezydenta Miasta, spółka A. S.A. nie była i nie jest stroną niniejszego postępowania w rozumieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. z 206r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 147 kpa postępowanie może zostać wznowione z urzędu lub na żądanie strony. Ponieważ w przedmiotowej sprawie wniosek złożył podmiot nie będący stroną, uzasadniona była odmowa wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 i art. 104 kpa. Spółka A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji, iż ten nie uwzględnił, że spółka jest użytkownikiem wieczystym działki nr [..], bezpośrednio sąsiadującej z działką [..], której dotyczyło przedmiotowe postępowanie. Wojewoda decyzją z dnia [..] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wyjaśnił, iż wznowienie postępowania stanowi instytucję procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Zgodnie z wyrokiem WSA w Poznaniu z dnia 24 lipca 2006r. (sygn. akt II SA/Po 69/06), jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i zachodzi potrzeba zbadania sprawy w tym zakresie, niezbędne jest wydanie postanowienia w tej sprawie, które otwiera postępowanie rozpoznawcze, o czym stanowi art. 149 § 2 kpa. Oznacza to, iż przed wydaniem postanowienia ocena przyczyn wznowienia jest nieuprawniona, a przesłanka wznowienia podana przez skarżącego zawarta w art. 145 § 1 pkt 4 kpa obligowała organ I instancji do wydania postanowienia o podjęciu postępowania i ewentualnie wezwania wnioskującego do przedłożenia dowodu w postaci konkretnej normy prawa materialnego, z której może on wywieść interes prawny uzasadniający wznowienie postępowania. Tym samym błędne było na tym etapie postępowania, dokonanie przez organ I instancji oceny zasadności przyczyn wznowienia w drodze wydania decyzji, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniosła do Sądu B. spółka z o.o. z siedzibą w W., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszenie prawa polegającym na błędnej wykładni przepisów art. 145 § 1 pkt 4 , art. 147 i art. 149 § 1, 2 i 3 kpa poprzez uznanie, że dla zbadania, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony, konieczne jest wydanie postanowienia o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącej spółki przeprowadzona przez Wojewodę wykładnia powołanych wyżej przepisów prowadzi do zupełnie nieuprawnionej konkluzji, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania ocena przyczyn wznowienia jest nieuprawniona. Innymi słowy Wojewoda uznaje, że w przypadku złożenia przez jakikolwiek podmiot wniosku o wznowienie postępowania niejako automatycznie musi zostać wydane postanowienie o wznowieniu i dopiero w toku dalszego postępowania może nastąpić badanie, czy rzeczywiście przesłanki do wznowienia występują. W ocenie skarżącej taka wykładnia rażąco narusza obowiązujące prawo. Z przepisu art. 147 kpa wynika, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa może nastąpić wyłącznie na żądanie strony. Organ rozpoznający wniosek musi zatem przed wydaniem orzeczenia zbadać, czy podanie rzeczywiście pochodzi od podmiotu, któremu przymiot strony w danym postępowaniu przysługuje. Potwierdzenie powyższej tezy znalazło wyraz w wyroku NSA z dnia 25 września 2003r. (sygn. akt I SA 96/2002). W wyroku tym Sąd stwierdził, iż bez zbadania tej przesłanki postępowanie nie może być wznowione, gdyż tylko wniosek spełniający wymogi wskazanych przepisów jest z nimi zgodny i powoduje, że postanowienie o wznowieniu ma podstawę prawną. Jeżeli natomiast okaże się, że któraś ze wskazanych przesłanek nie ma miejsca, wówczas organ powinien odmówić wznowienia postępowania decyzją wydaną na podstawie art. 149 § 3 kpa. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w kilku innych sprawach (wyrok NSA z 24 marca 1998r., II SA 122/98, wyrok NSA O.Z. w Lublinie z 17 czerwca 1998r., I SA/Lu 551/97, wyrok NSA O.Z. we Wrocławiu z 6 marca 1996r., SA/Wr 1652/95), gdzie stwierdził, że jeżeli okaże się, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, uzasadnione będzie wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej spółki istotne w warunkach niniejszej sprawy jest, iż organ I instancji badając legitymacje spółki A. do występowania w niniejszej sprawie, nie powziął żadnych wątpliwości co do tego, ze spółce tej nie przysługuje status strony postępowania. Przeciwnie, w uzasadnieniu swej decyzji Prezydent Miasta wyraźnie stwierdził, że spółka ta nie była i nie jest stroną postępowania. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, odmowę wznowienia postępowania przez organ I instancji na podstawie art. 149 § 3 kpa należy uznać za w pełni uzasadnioną. Dlatego też niezrozumiałe jest wskazywanie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na konieczność wznowienia postępowania w sytuacji, gdy istnieją jakiekolwiek wątpliwości w zakresie podstawy wznowienia wskazanej przez stronę, gdyż w rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie badał w ogóle podstaw wznowienia. Wskazać bowiem trzeba, że czym innym są podstawy wznowienia postępowania, a czym innym przesłanki uzasadniające wznowienie. Przesłankami umożliwiającymi wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest ostateczność decyzji kończącej postępowanie, pochodzenie podania o wznowienie postępowania od podmiotu będącego stroną oraz złożenie podania w terminie określonym w art. 148 kpa. Przesłanki te podlegają badaniu na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Natomiast podstawy wznowienia postępowania wymienione zostały w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem to, czy w danej sprawie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania określona w powyższym przepisie, może być stwierdzone wyłącznie w toku postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa (wyrok NSA z 13 listopada 1987r., I SA 1326/86, wyrok NSA z 20 czerwca 1991r., IV SA 487/91). Skarżąca spółka wskazała, iż w orzecznictwie wyjątkowo dopuszcza się możliwość odmowy wznowienia postępowania, gdy już we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Decyzja taka może być wydana wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 kpa. Jeżeli jednak zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (wyrok NSA O.Z. w Rzeszowie z 8 lipca 1997r., SA/Rz 606/96). W rozpatrywanej sprawie, wbrew twierdzeniom Wojewody, sytuacja taka nie miała miejsca. Prezydent Miasta odmówił bowiem wszczęcia postępowania z uwagi na brak przesłanki podmiotowej umożliwiającej wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, nie zaś ze względu na niewskazanie jednej z przyczyn wznowienia określonej w art. 145 § 1 kpa (brak wskazania, że brak uczestnictwa w postępowaniu był niezawiniony przez stronę). Pomimo, iż ustalenie w przedmiocie istnienia podstawy wznowienia postępowania pokrywają się z ustaleniami odnośnie istnienia podmiotowej przesłanki wznowienia niezbędne jest ustalenie, czy podmiot wnioskujący o wznowienie jest stroną. Nie zmienia to jednak faktu, że czym innym jest ustalenie na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o wznowieniu, czy podanie pochodzi od strony, a czym innym ustalenie, czy fakt, że strona nie brała udziału w postępowaniu był przez nią zawiniony. Nadto zgodnie z orzecznictwem sądowym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania nie można już badać, czy podmiot, od którego pochodził wniosek o wznowienie postępowania, jest stroną. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym pozostaje postanowienie o wznowieniu postępowania ze wskazaniem, iż przyczyną wznowienia jest brak udziału strony zgłaszającej wniosek o wznowienie postępowania, to organ pozbawiony jest już możliwości badania przymiotu strony wnioskodawcy w dalszym etapie postępowania wznowieniowego (wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2005r., IV SA 4127/2003). Mając powyższe na uwadze zdaniem skarżącej spółki okoliczność, czy podmiot wnoszący o wznowienie postępowania jest strona postępowania, w każdym przypadku, niezależnie od wskazywanej przyczyny wznowienia, musi być rozstrzygnięcia ostatecznie już na wstępnym etapie rozpoznawania wniosku, tj. jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zważyć należy, iż w celu rozstrzygnięcia kwestii wznowienia lub odmowy wznowienia postępowania właściwy organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 kpa bądź niezachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania (wyrok NSA z 14 czerwca 1999r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857). Wskazać należy, iż A. S.A. składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [..]r., jako przyczynę żądania wznowienia postępowania podała, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, brak udziału w postępowaniu bez własnej winy. Tym samym jednoznacznie wskazała przyczynę żądania wznowienia postępowania. Organy I instancji uznał, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Stwierdził, że skoro spółka A. S.A. jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, której dotyczyło zakończone postępowanie, a przedmiot postępowania sprowadza się do przebudowy wnętrza sklepu, to nie można uznać, by inwestycja ta oddziaływała na nieruchomość sąsiednią, a tym samym by wnioskodawca był – w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - stroną tegoż postępowania i przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o jego wznowienie. Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie uznał, iż wydając decyzję z dnia [..] o odmowie wznowienia postępowania, Prezydent Miasta P. dopuścił się naruszenia art. 149 § 3 kpa. W ocenie Sądu przesłanką odmowy wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa) nie może być negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia (por. wyrok NSA z 20 czerwca 1991r., IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50). Oznacza to, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania (cyt. wyżej wyrok NSA z 14 czerwca 1999r.). Z podaniem o wznowienie postępowania może bowiem wystąpić osoba, która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa (ewentualnie w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), uzasadniającego jej udział (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski – KPA. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 654, czy wyrok NSA z 4 lutego 2000, I SA 334/99, Lex nr 54133). Tym samym osoby, które uważają, że w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją służyły im prawa strony, ale nie brały w nim udziału bez własnej winy, mają uprawnienia do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z 8 kwietnia 1988r., IV SA 878/87, GAP 1989, Nr 9, s. 45 z komentarzem H. Starczewskiego). Podkreślić również należy, iż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania (w tym podstawy określonej w art. 145 § 1 4 kpa) może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, prowadzonego zgodnie z regułami prawa procesowego, o czym stanowi expressis verbis art. 149 § 2 kpa (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kpa, W-wa 2008, s. 690). Tym samym jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu, przedmiot postępowania rozpoznawczego, prowadzonego już po wznowieniu postępowania, sprowadza się w pierwszej kolejności do zbadania, czy podmiot, na wniosek którego wznowiono postępowanie, winien być uznany za stronę zakończonego postępowania, a następnie, w przypadku pozytywnych ustaleń, czy nie poniósł on jako strona winy w związku z brakiem udziału w tym postępowaniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2008r., II SA/Gd 97/08, Lex nr 424799, wyrok NSA z 30 stycznia 2008r., II OSK 1949/06, Lex nr 437529). Wobec powyższego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty rażącego naruszenia prze organ odwoławczy przepisów art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art. 149 § 1, 2 i 3 kpa. Dodać należy, iż Prezydent Miasta P. rozpoznając ponownie sprawę (w wyniku wydania zaskarżonej decyzji) winien zweryfikować, czy T. T., który podpisał się pod wnioskiem o wznowienie postępowania jako przedstawiciel spółki A. S.A., jest umocowany do jej reprezentowania w rozumieniu art. 30 § 3 kpa. Zaznaczyć bowiem trzeba, iż ani z wnioskiem o wznowienie postępowania, ani z odwołaniem od decyzji organu I instancji nie złożono aktualnego odpisu z Rejestru Przedsiębiorstw Krajowego Rejestru Sądowego lub statutu spółki, z których wynikałby sposób jej reprezentacji. Nadto, co istotne, organ I instancji winien jednoznacznie ustalić, czy żądanie wznowienia postępowania zostało zgodnie z art. 148 § 1 kpa wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzić trzeba, że we wniosku o wznowienie postępowania wskazano nieprecyzyjnie, iż spółka A. dowiedziała się o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta P. z [..] w listopadzie 2007r. Tymczasem z żądaniem wznowienia wystąpiła 5 grudnia 2007r. Tym samym w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy nie można wykluczyć, iż spółka A. o wspomnianej wyżej decyzji Prezydenta Miasta P. mogła dowiedzieć się przed 5 listopada 2007r., co oznaczałoby, iż wniosek o wznowienie wniesiono z uchybieniem miesięcznego terminu. Na marginesie warto dodać, że Sąd celowo nie odniósł się do zarzutów dotyczących zasadności żądania wznowienia postępowania (naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), gdyż przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego było jedynie zagadnienie wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) orzeczono jak sentencji. /-/E. Podrazik /-/B. Drzazga /-/W. Batorowicz