II SA/Po 355/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na czynność Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] [...] w przedmiocie należności pieniężnej przysługującej członkom komisji wyborczej oddala skargę Pismem z 1 grudnia 2014 r. P. K. złożył wniosek o obliczenie i wypłacenie diety należnej w związku z udziałem w czynnościach Obwodowej Komisji Wyborczej nr [...] w dwóch dniach głosowania: 16 i 30 listopada 2014r., opierając swoje roszczenie na podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 167). Pismem z [...] grudnia 2014 r. Zastępca Przewodniczącego Miejskiego Zespołu Wyborczego odmówił uwzględnienia ww. wniosku i wyjaśnił, że członek komisji wyborczej za czas związany z wykonywaniem czynności otrzymuje dietę zryczałtowaną na podstawie uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 28 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P.2014.651), która stanowi lex specialis w stosunku do rozporządzenia, na które powoływał się pan K. Pismem z 2 stycznia 2015r. P. K. złożył "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie spełnienia świadczenia o jakim mowa w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r." Pismem z [...] lutego 2015 r., Zastępca Przewodniczącego Miejskiego Zespołu Wyborczego ponownie odmówił uwzględnienia żądania wskazanego w wezwaniu, podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie z [...] grudnia 2014 r. Pismem z 18 marca 2015r. P. K. wniósł na podstawie art. 1, art. 50 § 1, art. 52 § 2, 3, art. 53 § 1 - 2, art. 54 § 1, art. 57 § 1 w związku z art. 3 § 1, § 2 pkt 4 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., skargę na akt z zakresu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż 16 lutego 2015 r. została mu skutecznie dostarczona ostateczna odpowiedź datowana na dzień [...] lutego 2015 r. na jego "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" z 2 stycznia 2015 r. Tym samym została wyczerpana dyspozycja zawarta w art. 52 § 2, 3 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a., a dzień 18 marca 2015 r. jest 30 dniem po otrzymaniu odpowiedzi organu administracyjnego. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko dotychczas wyrażone w pismach procesowych. P. K. wniósł o zbadanie prawidłowości podjętych czynności przez organ publiczny oraz legalności zastosowanego rozstrzygnięcia. Odpowiadając na skargę organ wniósł odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie, wskazując, że czynność, na którą powołuje się skarżący nie była w istocie czynnością organu - Prezydenta Miasta P., do którego P. K. kierował swój wniosek, była natomiast czynnością Miejskiego Zespołu Wyborczego ds. przeprowadzenia wyborów do Rady Miasta P. i Sejmiku Województwa Wielkopolskiego oraz wyboru Prezydenta Miasta P. w dniu 16 listopada 2014 r., powołanego zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia 22 września 2014 r., ww. zespół nie jest natomiast organem w rozumieniu przepisów prawa administracyjnego. Ponadto wskazał, iż środki na organizację wyborów, w tym na wypłatę diet wyborczych zostają przekazane przez organy odpowiedzialne za organizację wyborów. Miejski Zespół Wyborczy dokonuje jedynie uzgodnień w sprawie wypłaty diet członkom obwodowych komisji wyborczych oraz zapewnia terminowe rozliczenie dotacji. Ani Prezydent Miasta P. ani Miejski Zespół Wyborczy nie ustala wysokości diet należnych za pełnienie funkcji przewodniczącego Obwodowej Komisji Wyborczej. To Państwowa Komisja Wyborcza uchwałą z dnia 28 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P.2014.651) za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustalaniem wyników głosowania, ustaliła, że członkom przysługuje zryczałtowana dieta, pod warunkiem, że dany członek komisji uczestniczył we wszystkich posiedzeniach danej komisji. Zasady obliczania tej diety określa § 6 ust. 3-5 ww. uchwały. Miejski Zespół Wyborczy jest natomiast zobowiązany do przestrzegania zapisów ww. uchwały. Skarżący, kwestionując wysokość wypłaconej diety, winien zatem skierować swój wniosek do Państwowej Komisji Wyborczej (dalej również PKW) która ustaliła wysokość zryczałtowanej diety, PKW jest bowiem najwyższym organem wyborczym w odniesieniu do wszystkich przeprowadzanych w naszym kraju. Jest to organ o charakterze stałym. Zadania Państwowej Komisji Wyborczej wynikają z Kodeksu wyborczego i innych ustaw. Najważniejsze z nich to, niewątpliwie, sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego oraz powoływanie organów wyborczych pośredniego szczebla. Państwowa Komisja Wyborcza wydaje także wytyczne wiążące dla organów wyborczych niższych szczebli oraz wyjaśnienia m.in. dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów. W odniesieniu do wyborów samorządowych, organy wyborcze uczestniczące w procesie wyborczym podzielono na dwie grupy. Pierwszą tworzą te z nich, które organizują wybory i sprawują nadzór nad ich przeprowadzeniem zgodnie z przepisami prawa. Są to: wspomniana już Państwowa Komisja Wyborcza oraz komisarze wyborczy. Do drugiej grupy należą zaś organy przeprowadzające wybory, a więc terytorialne komisje wyborcze (gminne, powiatowe i wojewódzkie) oraz na najniższym szczeblu - tak jak we wszystkich rodzajach przeprowadzanych w naszym kraju wyborów - obwodowe komisje wyborcze. Te ostatnie powoływane są spośród wyborców zgłoszonych przez pełnomocników wyborczych poszczególnych komitetów wyborczych uczestniczących w wyborach. Zdaniem Prezydenta Miasta P. złożona w niniejszej sprawie skarga nie została złożona za pośrednictwem właściwego organu oraz nie została uprzednio poprzedzona wezwaniem skierowanym do właściwego organu. Z ostrożności procesowej, Prezydent Miasta P. odwołał się do argumentacji wskazanej w piśmie z [...] lutego 2015r. podnosząc, że zaskarżona czynność podjęta została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jej zmiany. Zgodnie z Uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 28 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P.2014.651) przysługują: a) diety, b) zwrot kosztów podróży i noclegów. Członkom komisji, w związku z udziałem w pracach komisji, przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży i noclegów, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, z uwzględnieniem zmian wynikających z wyżej cytowanej uchwały. Zmiany wynikające z uchwały polegają na tym, że wysokość diety, o której mowa w wyżej cyt. Rozporządzeniu, jest wyższa i wynosi 1,5 diety określonej w rozporządzeniu i rozliczana jest ona łącznie ze zwrotem kosztów podróży na podstawie rachunków, oświadczeń i poleceń wyjazdu służbowego akceptowanych przez przewodniczącego albo, z jego upoważnienia, przez zastępcę przewodniczącego właściwej komisji (§ 5 wyżej cytowanej Uchwały PKW). W tym wypadku nie wystarczy zatem samo oświadczenie członka komisji, powinno być dołączone również polecenie wyjazdu służbowego. Z § 3 ust.1 wyżej cyt. Uchwały wynika, że stanowi ona lex specialis w stosunku do rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U.2013, poz. 167). Zgodnie z § 6 ust.1 i 2 ww. Uchwały za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustalaniem wyników głosowania, przysługuje członkom zryczałtowana dieta, pod warunkiem, że dany członek komisji uczestniczył we wszystkich posiedzeniach danej komisji. Zasady obliczania tej diety określa § 6 ust. 3-5 Uchwały. Podstawą wypłaty diety nie jest oświadczenie członka komisji, lecz pisemne potwierdzenie udziału w czynnościach komisji wystawione przez przewodniczącego albo, z jego upoważnienia, przez zastępcę przewodniczącego właściwej komisji. Reasumując Prezydent wskazał, iż za czas pracy w komisji, dieta w wysokości półtorakrotności diety, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r., nie przysługuje. Członek komisji za czas związany z wykonywaniem czynności otrzymuje bowiem dietę zryczałtowaną, o której mowa w § 1 pkt.2 lit. b. cyt. uchwały. Zryczałtowana dieta w związku z pełnieniem funkcji przewodniczącego obwodowej komisji wyborczej nr [...] w wysokości 570,00 złotych została przekazana na wskazane przez skarżącego konto bankowe, czego skarżący nie kwestionuje. Z wyjaśnień PKW z dnia 9 grudnia 2014 r. wynika bezsprzecznie, że stosownie do art. 154 § 1 pkt 2 kodeksu wyborczego członkom obwodowych komisji wyborczych przysługują zryczałtowane diety, co oznacza, że wysokość diet nie jest uzależniona od czasu pracy obwodowej komisji wyborczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Na wstępie rozstrzygnąć należało, czy przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych, a także jaki organ był właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego z 1 grudnia 2014r. W podobnym stanie faktycznym, w sprawie dotyczącej roszczenia o zwrot kosztów przejazdu publicznymi środkami komunikacji, jakie strona poniosła w związku z udziałem w czynnościach komisji wyborczej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Po 390/11 publ. na stronie www.nsa.gov.pl), z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, sąd administracyjny przyjął że załatwienie takiej sprawy nie może nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Wskazując, iż sprawy dotyczące należności pieniężnych przysługujących członkom obwodowych komisji wyborczych do rad gmin, powiatów i sejmików województw uregulowane zostały, na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.), w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 208 poz. 2125 ze zm.) Sąd uznał, iż przepisy tego aktu, jak również powołanej Ordynacji wyborczej, nie przewidują, aby sprawę wypłaty takich należności załatwiano w formie decyzji administracyjnej. Również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w części stanowiącej o gminnej gospodarce finansowej, oraz przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526), które szczegółowo regulują zasady i tryb postępowania jednostek samorządu terytorialnego z środkami przekazanymi jako dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone ustawami, nie przewidują w takich przypadkach wydania decyzji administracyjnej. Podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnej nie można również upatrywać w przepisach ustawy o finansach publicznych – jej art. 61 w zw. z art. 60 pkt 8. Skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu kosztów poniesionych w związku z uczestniczeniem w komisjach wyborczych, to pismo organu informujące o braku podstaw do uwzględnienia wniosku o wypłatę należności należy potraktować jako akt (czynność) administracyjny. Sąd przesądził, iż Prezydent Miasta może być uznany jako organ wydający przedmiotowy akt (por. wyrok w sprawie II SA/Po 390/11). Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko wyrażone w sprawie o sygn. II SA/Po 390/11, z tym zastrzeżeniem, iż obecnie aktem prawnym regulującym przeprowadzenie wyboru do organów jednostek samorządu terytorialnego, jest ustawa kodeks wyborczy i wydana na jego podstawie (art. 155 § 4 pkt 1) uchwała Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 28 lipca 2014 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego (M.P.2014.651), zwana dalej "Uchwałą". Sąd ważył, że przepisy ustawy kodeks wyborczy jak i Uchwała, nie przewidują również, aby sprawę wypłaty przedmiotowych należności załatwiano w formie decyzji administracyjnej. Reasumując Sąd uznał, iż prawidłowo w przedmiotowej sprawie akt administracyjny z [...] grudnia 2014r. został wydany przez pełnomocnika Miejskiego Zespołu Wyborczego, którego umocowanie do tej czynności wynika wprost z zarządzenia Prezydenta Miasta P. nr [...] (§ 3 pkt. 3). Kompetencja Prezydenta Miasta P. do wydania przedmiotowego aktu wynika natomiast z § 9 ww. Uchwały PKW, zgodnie z którym należności, o których mowa w uchwale, wypłaca członkom miejskich, gminnych i obwodowych komisji wyborczych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Przechodząc do zarzutów merytorycznych do których nawiązuje skarga P. K., należy je rozstrzygnąć z uwzględnieniem Uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z 28 lipca 2014r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do organów jednostek samorządu terytorialnego, (M.P.2014.651). Uchwała ta określa (§ 1): 1) wysokość oraz zasady, na których członkom komisji wyborczych i komisarzom wyborczym przysługują diety, zwrot kosztów podróży i noclegów; 2) wysokość oraz zasady, na których przysługują zryczałtowane diety: a) członkom terytorialnych komisji wyborczych za czas związany z wykonywaniem zadań członka komisji, b) członkom obwodowych komisji wyborczych za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania; 3) warunki obniżania wysokości zryczałtowanych diet członkom komisji wyborczych w przypadku nieuczestniczenia w wykonywaniu części zadań komisji; 4) sposoby dokumentowania dni zwolnienia od pracy na czas udziału w pracach obwodowych komisji wyborczych; 5) wysokość oraz zasady, na których osobom powołanym w skład inspekcji przysługują diety, zryczałtowane diety oraz zwrot kosztów podróży i noclegów; 6) sposoby dokumentowania dni zwolnienia od pracy na czas udziału w pracach inspekcji. Zgodnie z § 3 ust. 1 Uchwały członkom komisji, w związku z udziałem w pracach komisji, i komisarzom wyborczym przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży i noclegów, na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. poz. 167), z uwzględnieniem zmian wynikających z uchwały. Dieta dla członków komisji i komisarzy wyborczych wynosi półtorej diety ustalonej na podstawie przepisów, o których mowa powyżej. Skarżący - jak wynika z prezentowanego w toku stanowiska – domaga się świadczeń za dni w których przeprowadzono głosowania, to jest 16 i 30 listopada 2014r. Art. 154 § 1 pkt 2 kodeksu wyborczego jednoznacznie wskazuje, iż za czas związany z wykonywaniem zadań członka terytorialnej komisji wyborczej oraz za czas związany z przeprowadzeniem głosowania oraz ustaleniem wyników głosowania członkom komisji przysługuje dieta zryczałtowana. Rozwinięciem tej zasady jest § 6 Uchwały, zgodnie z którym członkom terytorialnych i obwodowych komisji wyborczych przysługuje zryczałtowana dieta za czas związany z wykonywaniem czynności, o których mowa w § 1 pkt 2 lit. a i b, w następującej wysokości: 1) dla przewodniczących terytorialnych komisji wyborczych - 650 zł; 2) dla zastępców przewodniczących terytorialnych komisji wyborczych - 600 zł; 3) dla członków terytorialnych komisji wyborczych - 550 zł; 4) dla przewodniczących obwodowych komisji wyborczych - 380 zł; 5) dla zastępców przewodniczących obwodowych komisji wyborczych - 330 zł; 6) dla członków obwodowych komisji wyborczych - 300 zł. Jeżeli w wyborach organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzane jest głosowanie ponowne, członkom komisji przysługują diety w połowie wysokości określonej w ust. 1. Powyższe przypisy stanowią podstawę przyznania zryczałtowanej diety bez względu na czas wykonywania wskazanych w nich czynności. Przepisy: art. 154 § 1 pkt 2 kodeksu wyborczego i § 6 Uchwały mają charakter szczególny wobec przepisów regulujących przyznawanie diet (czyli wobec przepisów: art. 154 § 1 pkt 1 kodeksu wyborczego oraz § 3 ust. 1 Uchwały). Nie można zatem wykluczyć sytuacji wyjątkowych, gdy członkowie komisji terytorialnej uzyskają na zasadach ogólnych prawo do diety za inne czynności aniżeli te wskazane w art. 154 § 1 pkt 2 kodeksu wyborczego i § 6 Uchwały. Jednak taka sytuacja w przypadku skarżącego nie zachodzi. Słusznie zatem uznał organ w akcie administracyjnym z [...] grudnia 2014r., iż P. K. za czynności wskazane w jego wniosku z 1 grudnia 2014r. przysługuje wyłącznie dieta zryczałtowana[,] o której mowa w § 1 §[pkt] 2 b) Uchwały. Reasumując[,] podnoszone w toku postępowania administracyjnego przez skarżącego zarzuty pod adresem rozpoznającego wniosek P. K. organu[...] okazały się niezasadne. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.