II SA/Po 356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi I.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2011r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 8 lutego 2011 r. do Urzędu Miejskiego – [...] w K. wpłynął wniosek I. G. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad matką A. C. Decyzją nr [...] z dnia [...]2011 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, postanowił nie przyznać I. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad A. C. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Natomiast ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, iż A. C. pozostaje w związku małżeńskim z T. C.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. G. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matka A. C.. Odwołująca wyjaśniła, iż A. C. pozostaje w związku małżeńskim z T. C., który ze względu na swój stan zdrowia i podeszły wiek, nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją małżonką. I. G. wyjaśniła, iż nie jest zatrudniona z uwagi na potrzebę opieki na rodzicami. Do odwołania załączono kserokopię wniosku T. C. z dnia 7 stycznia 2011 r. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, złożonego w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K.. Decyzją z dnia [...] 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z przepisu tego wynika, iż I. G. pomimo sprawowania opieki nad matką zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje z uwagi na pozostawanie przez A. C. w związku małżeńskim. I. G. wywiodła skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca podniosła, iż pomimo wyraźnego brzmienia przepisów jej sytuacja powinna zostać potraktowana wyjątkowo. Dalej wyjaśniła, iż jej matka – A. C. od wielu lat jest niepełnosprawna, a od 2005 r. nie wstaje z łóżka i wymaga całodobowej opieki ze strony innej osoby. Początkowo opiekę tę sprawował jej mąż (ojciec skarżącej) – T. C., który sam w latach 1992 i 1997 poddał się poważnym zabiegom lekarskim (nowotwór nerki oraz przerost prostaty) i z czasem nie był w stanie w pełni opiekować się żoną. W grudniu 2010 r. jego stan zdrowi uległ gwałtownemu pogorszeniu i sam zaczął potrzebować opieki i pomocy w prostych codziennych czynnościach. W tej sytuacji skarżąca zrezygnowała z pracy aby opiekować się chorymi rodzicami. Skarżąca załączyła do skargi m.in. kserokopię zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia T. C.. Uzupełniając skargę, pismem z dnia 26 kwietnia 2011 r. I. G. poinformowała, iż T. C. został w dniu 15 kwietnia 2011 r. poddany zabiegowi operacyjnemu i przebywa na Oddziale [...] Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. L. P. w K.. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W dniu 27 maja 2011 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej z załączoną do niego kopią wypisu T. C. z Oddziału [...] Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. L. P. w K. Obecna na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. I. G. okazała odpis skrócony aktu zgonu, z którego wynika, iż jej ojciec T. C. zmarł [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie dalszych rozważań, należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W ocenie Sąd, w przedmiotowej sprawie, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz. U z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), co miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy I. G. wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy w celu opieki nad matką A. C., legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, która jest w związku małżeńskim z - również wymagającym opieki – T. C. (z dokumentacji sprawy wynika, że jest on niezdolny do samodzielnej egzystencji - zob. k. 6 verte akt sądowych). Zgodnie z art. 17. ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( t.j. Dz. U z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei zgodnie z literalnym brzmieniem 17 ust. 5 pkt 2 lit. a powołanej ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dokonując wykładni obu powołanych powyżej przepisów należy mieć na względzie, iż niezaprzeczalnym celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest realizacja polityki społecznej i gospodarczej uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z zapisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi pozostawać w zgodzie z jego funkcją. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 276/10 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pogląd taki wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 , w którym Trybunał stwierdził, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał stwierdził, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto powołując się na swój wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny wynika z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.; dalej K.r.o.). Zgodnie z tym przepisem obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W rozpatrywanej sprawie, rozważenia wymaga kwestia zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście wywodów zawartych w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie literalne brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a może być podstawą do stwierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński i w nim pozostaje, w każdym przypadku wyłączone jest prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która sprawuje nad nią opiekę, rezygnując z pracy zarobkowej. Tak rozumiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tworzy pewne wyłączenie, które zastosowane wprost do każdego przypadku może prowadzić do sytuacji nie do zaakceptowania w świetle zasad konstytucyjnych. Z tych przyczyn przepis ten musi podlegać wykładni, w szczególności odrzucić należy te rezultaty wykładni językowej, które nie dają się pogodzić z normami Konstytucji RP. Zdaniem Sądu dokonując wykładni ww. przepisu należy podeprzeć się stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w przytoczonym wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. jednoznacznie wypowiedział się przeciwko ograniczaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wobec określonych osób - z kręgu członków rodziny obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, które rezygnują z zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skoro zatem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie miałyby bowiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, które sprawują opiekę nad innym członkiem rodziny, wobec którego są zobowiązane do alimentacji w przypadku, gdy członek rodziny pozostający pod opieką jest w związku małżeńskim, ale małżonek nie może mu udzielić wsparcia z uwagi na własny stan zdrowia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 68/11 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W miejscu tym należy wskazać na postanowienie z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt P 38/09 (publ. OTK-A 2010/5/53), którym Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w sprawie badania konstytucyjności art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznając, że przepis ten można wykładać w ten sposób, iż nie traktuje on pozostawania w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki, za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy oboje małżonkowie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a osobą ubiegającą się o świadczenie jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny wskazał jednocześnie na szereg orzeczeń sądów administracyjnych, które na takiej właśnie interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a oparły swe rozstrzygnięcia (wyroki o sygn. akt II SA/Ol 60/09, II SA/Ol 61/09 i II SA/Ol 386/09 oraz o sygn. akt I OSK 722/09 i I OSK 723/09 dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Trybunału orzeczenia te dają podstawę do stwierdzenia, iż istnieje utrwalona i względnie jednolita praktyka interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w sposób, który wychodzi naprzeciw zgłaszanym w kontekście tego przepisu wątpliwościom konstytucyjnym. Przenosząc powyższe rozważania, na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, iż skoro w dniu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta K. istniały uzasadnione przesłanki do uznania, że T. C. będący mężem A. C. nie był w stanie sprawować, z uwagi na swój stan zdrowia, opieki nad małżonką (sam nie był zdolny do samodzielnej egzystencji) to opieka nad A. C. ze strony jej córki I. G. była konieczna i uzasadniona. Stanowiła zadośćuczynienie ciążącemu na skarżącej obowiązkowi alimentacyjnemu względem matki - a w istocie względem rodziców. Zważając na dopuszczalny sposób wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać, że przepis ten nie stoi na przeszkodzie przyznaniu - w tej sprawie - świadczenia pielęgnacyjnego I. G. z tytułu opieki nad A. C.. Należy zauważyć także, iż postępowanie odwoławcze nie spełniało standardów procedury administracyjnej uregulowanej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Kolegium nie podjęło żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia zgłaszanych przez skarżącą okoliczności faktycznych jakimi była choroba i niedołężność T. C.. Organ w żaden sposób nie odniósł się do przedłożenia przez stronę środków dowodowych, w postaci wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 7 stycznia 2011 r. ani nie wezwał skarżącej do złożenia wydanego w związku z tym wnioskiem orzeczenia o niepełnosprawności. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 ust 1 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji wobec naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego w sposób i w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezydent Miasta K., jakkolwiek związany zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. oceną prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu Sądu, winien wziąć pod uwagę zmianę okoliczności faktycznych, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonej decyzji jaką była śmierć T. C. w dniu 12 czerwca 2011r. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. W wyroku nie zamieszczono orzeczenia o kosztach postępowania ponieważ skarżąca nie była obowiązana do ich ponoszenia.