II SA/Po 358/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2018 r. sprawy ze sprzeciwu J. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] 2017 r., Nr OPS [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm.), dalej jako k.p.a., art. 106 ust. 1, art. 40 ust. 2, 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2016, poz. 930 ze zm.), Burmistrz Miasta i Gminy Ż. przyznał J. M. zasiłek celowy w kwocie [...]zł na remont/odbudowę uszkodzonego budynku/lokalu mieszkalnego położonego w C. ul. [...]. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes strony oraz wskazano, że wypłata świadczenia nastąpi w dniu 29.09.2017 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja wydana została w związku z wnioskiem strony z dnia 17.08.2017 r., o przyznanie pomocy finansowej z uwagi na zdarzenie, jakie dotknęło jego rodzinę, posiadające znamiona klęski żywiołowej. W dniu 11.08.2017 r. doszło do całkowitego zniszczenia dachu, zalania budynku mieszkalnego zamieszkiwanego przez wnioskodawcę i jego rodzinę. Całkowitemu zniszczeniu uległo także wyposażenie tego budynku. Naprawa budynku i jego przywrócenie do stanu poprzedniego wymaga bardzo dużych nakładów finansowych. Wg oświadczenia wnioskodawcy szkoda została wyceniona na kwotę [...]zł. W wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego potwierdzono stan wskazany we wniosku, a także istnienie przesłanek pozwalających na wypłatę zasiłku celowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treści a art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Pomoc przeznaczona jest na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który został zniszczony lub uszkodzony w wyniku takich zdarzeń jak między innymi intensywne opady atmosferyczne, silne wiatry itp. (zdarzenia klęskowe). Pomoc nie przysługuje na remont/odbudowę budynków/lokali innych niż budynki mieszkalne lub lokale mieszkalne. Ponadto kwota udzielonej pomocy nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych zdarzeniem klęskowym w danym budynku/lokalu mieszkalnym. Mając na uwadze treść art. 40 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej organ uznał, iż w sytuacji zaistniałego zdarzenia i zniszczenia domu/budynku mieszkalnego, w którym wnioskodawca prowadził gospodarstwo domowe, zasadne jest przyznanie wnioskowanej pomocy, niezależnie od dochodu. Organ wskazał, że pomoc udzielono zgodnie z pkt. II ppkt 6 Zasad udzielania, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych, z dnia 17 sierpnia 2017 r., znak: DOLIZK-IV-775-10/2017 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Protokołem oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." z dnia 26.08.2017 r., gdzie według stanu faktycznego procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia całego budynku wynosi 22%. Dodatkowo organ wskazał, że z kwoty przyznanego zasiłku może zostać sfinansowany remont lub zakup urządzeń niezbędnych do doprowadzenia energii, ciepła, wody oraz niezbędnej infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkalnemu, a także koszty uporządkowania terenu. Jednocześnie stronę zobowiązano do przedłożenia rachunków/faktur potwierdzających poniesione koszty na remont/odbudowę budynku/lokalu mieszkalnego, dokonanych z kwoty przyznanego zasiłku, w terminie do dnia 15.12.2017r. Od powyższej decyzji odwołał się J. M. nie zgadzając się z wysokością przyznanej pomocy. Odwołujący podniósł, że w wyniku nawałnicy, która miała miejsce w dniu 11 sierpnia 2017 r., doszło do zalania jego mieszkania, uszkodzenia budynku i zniszczenia jego wyposażenia, a koszty remontu są niewspółmiernie wyższe od kwoty przyznanej pomocy. Wstępne kosztorysy wyliczone przez firmy remontowe wynoszą ok. [...] zł, której to kwoty nie posiada. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że decyzje dotyczące przyznania zasiłków celowych pozostają w sferze uznania administracyjnego właściwego organu. Spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, od którego zależy przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej, nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w oczekiwanej wysokości. Orzekając w sprawie zasiłku celowego organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Przy czym, aby przyznać osobie uprawnionej zasiłek w określonej wysokości, organ winien dokonać analizy posiadanych środków finansowych przeznaczonych na wypłatę świadczeń z pomocy społecznej, w stosunku do liczby osób posiadających prawo do tych świadczeń. Przyczyny przyznania zasiłku w określonej wysokości winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji. Ustalenia powyższych przyczyn należy natomiast dokonywać w oparciu o przepisy k.p.a., dotyczące postępowania dowodowego. Ich rezultatem powinna być decyzja administracyjna zawierająca właśnie w uzasadnieniu dokładnie określone motywy podjętego rozstrzygnięcia. Podejmując decyzję uznaniową, organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków finansowych (wyrok WSA z dnia 18,03.2009 r" sygn. akt VIII SA/Wa 621/08, lex nr 533545). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji przyznając skarżącemu zasiłek celowy w wysokości [...] zł, nie umotywował w jakikolwiek sposób powodów, dlaczego skarżący otrzymał właśnie taką kwotę. Organ I instancji nie wykazał konkretnych przesłanek udzielenia skarżącemu świadczenia w takiej a nie wyższej wysokości, nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakimi dysponuje środkami na ten cel i czy istnieje szerokie grono osób otrzymujących tego rodzaju świadczenia. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do dokumentacji zgromadzonej w sprawie: miedzy innymi oceny uszkodzenia budynku dokonanego przez inspektora budowlanego oraz faktur doręczonych przez stronę. Nie sposób zatem ocenić co organ I instancji wziął pod uwagę przyznając pomoc w określonej w decyzji kwocie. Przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej w takiej, a nie innej wysokości obliguje organ do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Konieczność taka związana jest z jednej strony z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą przekonywania, z drugiej zaś strony z koniecznością umożliwienia organowi II instancji czy też Sądowi przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem. Kolegium wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien w sposób dokładny ustalić stan faktyczny, tzn. określić dokładnie, jakimi środkami finansowymi dysponuje na cele świadczeń z zakresu pomocy społecznej w stosunku rocznym (z podaniem konkretnych kwot), jakie konkretnie kwoty zostały rozdysponowane dla innych podopiecznych, jakie ewentualnie kwoty skarżący otrzymał wcześniej z pomocy społecznej, ile gospodarstw domowych korzysta z tych form pomocy. Rozważania na temat zasadności przyznania pomocy w określonej wysokości powinny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji. Mając na względzie dostrzeżone uchybienia i potrzebę pełnego wyjaśnienia sprawy zdaniem Kolegium koniecznym jest ponowne jej rozpatrzenie. J. M. wniósł sprzeciw od powyższej decyzji przytaczając argumentację podniesioną w odwołaniu. Ponadto podał, że na remont mieszkania zapożyczył się, a do zrobienia pozostały jeszcze dwa pomieszczenia – kuchnia i przedpokój. Do Ośrodka dostarczył faktury VAT na kwotę [...]zł, lecz organ twierdzi, że nie pomoże mu ponieważ nie w terminie otrzymali odpowiedź z SKO w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Kolegium podniosło, że upływ czasu nie ma jakiegokolwiek wpływu na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, tym bardziej, że dokumentacja w postaci faktur VAT nie została doręczona Kolegium na etapie rozpatrywania sprawy i powinna być poddana wnikliwej ocenie przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje; Sprzeciw podlegał uwzględnieniu. Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, LEX nr 1448237). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być przy tym wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. Tylko zatem przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy - art. 15 k.p.a. (tak wyrok WSA w Opolu z 4 lipca 2013 r., II SA/Op 139/13, LEX nr 1348364). Reasumując, organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym. Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją zatem w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 Kpa., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. W realiach niniejszej sprawy przedmiotem tak rozumianej kontroli sądu stanowi sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2018 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] 2017 r. (Nr OPS [...]) i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Podkreślić w tym miejscu należy, że wymienione decyzje wydane zostały w rozpatrzeniu wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na remont/odbudowę domu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w wyniku nawałnicy, jaka przeszła nad niektórymi regionami Polski 11 sierpnia 2017 r. Decyzją organu I instancji przyznano skarżącemu pomoc w wysokości [...] zł na wymieniony cel, a rozstrzygnięciu temu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzję wydano po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, w ramach którego przeprowadzono wywiad środowiskowy oraz dokonano oszacowania szkód, czego wyrazem jest "Protokół oceny uszkodzeń budynku spowodowanych działaniem zjawisk atmosferycznych - sierpień 2017 r." z dnia 26.08.2017r., zgodnie z którym procentowy udział uszkodzenia/zniszczenia całego budynku oszacowano na 22%. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił w swojej decyzji dlaczego skarżącemu przyznał zasiłek celowy w wysokości 21 tys. zł, nie przedstawił jakimi środkami finansowymi ośrodek pomocy dysponował oraz nie zrobił analizy tych środków w stosunku do liczby osób pobierających świadczenia. Zdaniem Kolegium w decyzji organu I instancji brak jest również odniesienia do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym oceny uszkodzenia budynku i faktur doręczonych przez stronę. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że wymienione braki uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz dokumentacji w aktach sprawy uniemożliwiają merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wymagają uzupełnienia w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez ten organ a następnie omówienia w przyszłej decyzji. W opinii Sądu przytoczona argumentacja nie pozwala uznać, że na tym etapie zaistniały podstawy do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia opartego na art. 138 § 2 Kpa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64 e p.p.s.a. wskazać należy, że Kolegium zobowiązane było do wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika natomiast, że Kolegium kwestionuje treść uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz wskazuje na takie braki materiału dowodowego, które uznano za niemożliwe do uzupełnienia w ramach postępowania odwoławczego. Ponownie zatem wskazać należy, że Kolegium uznało, iż organ I instancji nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, nie wyjaśnił dlaczego przyznał pomoc w określonej wysokości, nie wykazał jakimi środkami dysponował oraz na jaką pomoc skarżący mógł liczyć z uwagi na liczbę świadczeniobiorców. Tymczasem z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgromadził materiał dowodowy, który uznał za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, co Kolegium pominęło i w żaden sposób nie odniosło się do tego materiału. Tymczasem jest to materiał mający podstawowe znaczenia dla sprawy, przy czym jego ocena powinna nastąpić łącznie z oceną informacji, które odnoszą się do środków finansowych jakimi organ pomocy dysponował oraz w jaki sposób je rozdysponowywał. Wskazywane przez Kolegium braki w materiale dowodowym dotyczyły informacji o kwotach pozostających w dyspozycji organu pomocowego oraz liczby podmiotów korzystających z tych środków. W opinii Sądu braki te mogły i powinny zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego. Dopiero dysponując takimi uzupełnionymi informacjami Kolegium mogłoby ocenić, czy sprawa może zostać merytorycznie rozpoznana przez organ odwoławczy, przy czym Kolegium powinno uwzględnić ustalenia zawarte w wywiadzie środowiskowym oraz Protokole oszacowania szkód i dokumenty te ocenić. Jak wyżej wskazano, skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. W realiach rozpatrywanej sprawy wiadomym jest w jakich okolicznościach doszło do zniszczenia budynku mieszkalnego skarżącego, jaki był zakres tych szkód, oraz to, że szkody te oszacowano na 22%, zgodnie z Protokołem oszacowania szkód. Stan faktyczny został więc ustalony przez organ I instancji, jak również został oceniony przed wydaniem rozstrzygnięcia. Kolegium miało również wiedzę o fakturach i rachunkach, które skarżący dostarczył do organu I instancji w listopadzie i grudniu 2017 r., a które załączono do akt sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1279/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 654/17 - dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). W opinii Sądu Kolegium nie wykazało, iż taka sytuacja wystąpiła w tym przypadku. Organ ten nie wykazał dlaczego nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu zebranego w sprawach materiału dowodowego i wynikających z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy poprzez dołączenie do akt informacji, które pozyska od organu I instancji, w tym dotyczących środków jakimi organ pomocy dysponował (i dysponuje) oraz wydatków, jakie poniesione zostały w związku z skutkami nawałnicy jaka miała miejsce w dniu 11 sierpnia 2017 roku. Kolegium następnie oceni, czy tak zgromadzony materiał dowodowy umożliwi merytoryczną ocenę decyzji organu I instancji. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że możliwe i celowe jest przyznanie skarżącemu pomocy w większym zakresie, uzasadnione będzie rozważenie wydania ponownie decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu każdego z tych dopuszczalnych rozstrzygnięć Kolegium odniesie się do wszystkich zgromadzonych dowodów, w tym faktur złożonych przez skarżącego, oraz podnoszonych przez niego zarzutów. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak