II SA/Po 359/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. S. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ A. Łaskarzewska Wójt Gminy [...] decyzją z [...] Nr [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w B. i C. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) i uchwały Nr [..] Rady Gminy [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz.[...]) ustalił dla A. S. jednorazową opłatę w wysokości 2 126 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., gmina [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu organ I instancji argumentował, że wymieniona działka zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwała Rady Gminy z dnia [...] Nr [...]) znajdowała się na terenie przeznaczonym pod użytki rolne. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] zmieniono przeznaczenie przedmiotowej działki na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN) i zmiana ta spowodowała wzrost wartości tej działki o 14 175 zł, co znalazło potwierdzenie w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym z dnia [...]. Stosownie do powołanej uchwały procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości została ustalona na poziomie 15%, w związku z czym kwota tzw. "renty planistycznej" wyniosła 2 126 zł. W dniu 1 lipca 2004 r., przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego mającej wpływ na zwiększenie wartości nieruchomości, A. S. zbył przedmiotową działkę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa oraz art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. przez brak odliczenia od opłaty nakładów, których dokonał na przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawnych, zaś od dnia 22 września 2004 r. wprowadzono do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną zmianę, iż nie pomniejsza się tzw. renty planistycznej o waloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę wniósł A. S. i zarzucił naruszenie przepisu art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ewentualnie przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 107 kpa poprzez brak podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności brak uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do spraw wszczętych przed wejściem w życie tejże ustawy, tj. przed dniem 10 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Ponadto podniósł, że w dacie zbycia nieruchomości, tj. 1 lipca 2004 r., również obowiązywał przepis ust. 2 art. 37 nowej ustawy planistycznej z 2003 r. pozwalający na dokonanie odliczeń wartości nakładów od opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący zarzucił również, iż Kolegium nie rozstrzygnęło problemu obowiązywania konkretnych przepisów prawa w dacie zbycia nieruchomości i w czasie realizacji uchwały Rady Gminy z dnia [...]. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Kolegium kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania, podtrzymując argumentację powołaną w zaskarżonej decyzji. Organ II instancji ponadto stwierdził, iż według aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego gmina nie ma prawa do odliczania nakładów poniesionych przez zbywcę nieruchomości, które mogły wpłynąć na jej wartość, jeżeli decyzję wydano po wejściu w życie nowych przepisów tj. po 22 września 2004 r. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 107 kpa wskazano, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisem elementy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną i wyrokiem z dnia 3 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 518/06) ją oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd Administracyjny przytoczył motywy rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji I i II instancji, a w rozważaniach prawnych wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest treść przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowani przestrzennym. Następnie Sąd przyjął, że organy administracji prawidłowo rozstrzygnęły sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania. W konsekwencji organy słusznie nie zastosowały art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchylonego z dniem 22 września 2004 r. przez art. 10 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), gdyż ustawa ta nie zawierała żadnych przepisów przejściowych pozwalających na jego dalsze stosowanie i art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił swą moc bez względu na to, kiedy wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez A.S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1980/06) uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że co do zasady wiąże stan prawny obowiązujący w dacie orzekania, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Uwzględnić jednak należy, że gdy powyższa zasada niesie niekorzystne skutki dla strony, jej zastosowanie naruszałoby wartości demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, a takim państwem jest z mocy art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zdarzenie prawne należy oceniać wedle stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce, a bezpośrednie działanie nowego prawa uzależnione jest od wykazania ważnego interesu publicznego, zaś sprawdzenie czy w danym przypadku taki ważny interes występuje dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej -Trybunał lub Sąd. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za poglądem, według którego w razie braku wyraźnych regulacji co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż przepis normuje przyszłość, a nie przeszłość i takiego sposobu stosowania prawa zasadnie oczekiwał skarżący. Nie ulega więc wątpliwości, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy z dnia 23 listopada 2003 r., nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ponownie rozpoznający sprawę powinien stosować się do wyjaśnień istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wobec powyższego organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny stosować przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. Kwestia ta została w niniejszej sprawie przesądzona w wytycznych wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 1980/06), który stwierdził, że właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a który poniósł nakłady mające wpływ na jej wartość w okresie obowiązywania przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przed wejściem w życie noweli do tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 23 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), uchylającej z dniem 22 września 2004 r. powyższy przepis, nie może być wykluczony z kręgu osób, którym opłatę taką można pomniejszyć o przedmiotowe nakłady. Wynika to również z kształtującego się w tym kierunku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego właściciel nieruchomości, której wartość wzrosła na skutek uchwalenia planu miejscowego, a który podejmował czynności prawne związane ze zbyciem tytułu prawnego do nieruchomości, w okresie obowiązywania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wejściem w życie noweli do tej ustawy, nie powinien być obciążony obowiązkami innymi niż te, które wynikały z unormowań obowiązujących w dacie podejmowania czynności prawnej skutkującej ustaleniem opłaty. Przypomnieć jedynie należy, że sposób obliczenia opłaty planistycznej wskazany został w art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. W świetle przepisu ust. 2 art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującego do dnia 21 września 2004 r., tak obliczoną opłatę planistyczną "pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości w okresie między uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego a dniem sprzedaży nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości". Zgodnie z treścią art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do szczególnych zasad określania wartości nieruchomości należy sięgać do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) i wydanego na podstawie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującego w czasie nabycia przez skarżącego prawa do odliczenia poniesionych nakładów, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) i regulujących powyższą kwestię przepisów § 50 i następne. W sytuacji określonej w przepisie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w pierwotnym brzmieniu) należy kierować się zasadą ustanowioną w przepisie art. 37 ust. 1 tej ustawy i najpierw określić wartość nieruchomości na dzień sprzedaży, czyli przy uwzględnieniu stanu nieruchomości będącego wynikiem poniesionych nakładów - jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu przepisu ust. 2 art. 37 - a następnie odliczyć te nakłady od ustalonej opłaty planistycznej. Nie budzi wątpliwości, że celem uregulowania zawartego w art. 37 ust. 2 było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą planistyczną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącego wynikiem uchwalenia (zmiany) planu miejscowego, a nie innych czynników - nakładów na nieruchomość. Jeżeli więc dokonane nakłady wpłynęły na wielkość opłaty planistycznej, bo spowodowały wzrost wartości nieruchomości przyjęty dla ustalenia tej opłaty, to należy stosować reguły z art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pierwotnym brzmieniu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne będzie zatem wyjaśnienie powyższych okoliczności. Organ I instancji winien ponownie ustalić stan faktyczny w niniejszej sprawie poprzez prawidłowe wyliczenie poniesionych nakładów na przedmiotowej działce nr [...] i określenie ich wysokości, a następnie ocenić zebrany materiał dowodowy w świetle treści przepisu art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustalić wysokość należnej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej działki, ewentualnie uwzględniając wydatki poniesione przez jej właściciela, jeżeli miały one wpływ na wzrost wartości działki, której dotyczy niniejsze postępowanie. Przy czym zauważyć należy, że nakłady, o których mówi skarżący, poczynione zostały na większej nieruchomości niż przedmiotowa działka, której dotyczy niniejsze postępowanie. Dlatego przy umniejszeniu opłaty planistycznej uwzględnić można jedynie odpowiednią ich część, poniesioną w odniesieniu do przedmiotowej działki nr [...]. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kierując się regułą wynikającą z przepisu art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie naruszono bowiem przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jej pierwotnym brzmieniu, co miało wpływ na wynik sprawy oraz doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa) mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), a nadto art. 135, 152 i 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. W toku powtórnego rozpatrzenia niniejszej sprawy powinnością organu orzekającego będzie uwzględnienie oceny faktycznej i prawnej oraz wskazań zawartych w niniejszym wyroku. /-/ A. Łaskarzewska /-/ J. Szaniecka /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak