II SA/Po 36/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2010r. sprawy ze skargi A. U. oraz następców prawnych po zmarłym K. U. – A. G., D. U., M. U., K. U. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [..] 2007 r. nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu ziemskiego w G. z dnia [..] 2007 r. Nr [..], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia ... 2007r. Nr ..., wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i K. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia .... 2007r., nakazującej inwestorowi A. i K. U. rozbiórkę dobudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz zgody współwłaścicielki działki kotłowni do lokalu mieszkalnego w budynku dwurodzinnym, zlokalizowanej na działce położonej w W. (nr działki ...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach. Na terenie działki położonej w W., nr działki ..., państwo A. i K. U., współwłaściciele działki, jesienią 2006r. zrealizowali kotłownię o wymiarach 2,00 x 5,00 m i średniej wysokości 2,60 m, dobudowaną do budynku mieszkalnego. Obiekt ten został wymurowany z cegły kratówki, został pokryty dachem jednospadowym, na dźwigarach stalowych i pokryty papą. Na jego realizację inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę. Działka, na której zrealizowano inwestycję nie została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestorzy w dniu wszczęci postępowania, tj. w dacie 10 maja 2007r., nie posiadali decyzji ustalającej warunki zabudowy. W związku z powyższym nie wszczęto postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji właściwie uznał, że posadowienie przez inwestora w/w obiektu stanowiło samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z ust. 2 powołanego przepisu jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że skoro inwestorzy w dniu wszczęcia postępowania nie posiadali prawem wymaganej dokumentacji tj. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, to organ nadzoru budowlanego obowiązany był do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Podkreśli też, że bez znaczenia dla sprawy pozostają czynniki społeczne, czy stan rodzinny zobowiązanych do wykonania obowiązku, nie mogą one bowiem sankcjonować działania niezgodnego z prawem. A. i K. U. wnieśli skargę na powyższą decyzję organu II instancji. Zarzucili organowi naruszenie przy jej wydaniu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i nakazanie rozbiórki kotłowni oraz naruszenie art. 8 kpa, zgodnie z którym organy administracji winny działać w sposób, który pogłębia zaufanie obywateli do organów Państwa. Skarżący podnieśli, iż przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, gdy roboty budowlane są jeszcze prowadzone. Przepis ten nie może zatem być zastosowany w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone i obiekt jest wykorzystywany przez skarżących. Ponadto ich zdaniem nie ma przeszkód, by uznać, że skoro na obecnym etapie postępowania dysponują oni ostateczną decyzja o warunkach zabudowy, a postawiony budynek nie narusza jej postanowień, ani przepisów techniczno-budowlanych, możliwe jest zalegalizowanie samowolnie posadowionej kotłowni. Skarżący podnieśli również, że w decyzji organ powołał się na okoliczność braku wymaganej zgody drugiej współwłaścicielki działki, do czego jednak w uzasadnieniu w żaden sposób się nie odniósł. W związku z tym skarżący również nie mogą odnieść się do tego zarzutu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] 2009r. Sąd zawiesił niniejszej postępowanie z uwagi na śmierć skarżącego K. U. Wskutek ustalenia następców prawnych po zmarłym skarżącym, Sąd postanowieniem z dnia [...] 2010r. podjął zawieszone postępowanie. W pismach procesowych z dnia [...] i [...] 2010r. uczestnicy postępowania M. i H. B. podnieśli, iż nie zgadzają się na dobudowanie kotłowni przez skarżących. W ich ocenie przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie został naruszony i przedmiotowa samowola nie może zostać zalegalizowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym samym sąd rozpatrując sprawę wykracza poza granice skargi, a w granicach danej sprawy dokonuje oceny legalności innych zaskarżonych aktów. Zdaniem Sądu organy orzekające w sposób prawidłowy przyjęły, że na nieruchomości położonej w W. (działka nr [...]) skarżący, bez wymaganego pozwolenia budowlanego, dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego kotłownię o wymiarach 2 x 5 m. Budowa tego rodzaju obiektu nie podlega wyłączeniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie mieści się bowiem w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Niemniej jednak stwierdzić trzeba, że organy obu instancji błędnie uznały, że brak wylegitymowania się przez skarżących pozwoleniem na budowę, w sytuacji, gdy na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłożenie przez skarżących organowi ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy dla tegoż obiektu, wykluczają możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W tym zakresie rację mieli skarżący twierdząc, że przedłożenie w trakcie postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego obiektu ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy umożliwia jego legalizację. Zważyć bowiem należy, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 2007 Nr 247, poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza, że ustalenie (w decyzji o warunkach), iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono przy tym pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007r., II OSK 1352/06, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/do/query). Stan prawny ukształtowany w następstwie cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na orzeczenie rozbiórki ze względu na niespełnienie przez inwestora wymogu wylegitymowania się w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006r., II OSK 496/2005, Lex nr 196700). Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności uwzględnić fakt, iż skarżący uzyskali decyzję Burmistrza G. z dnia [...] 2007r. Nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej kotłowni, która to decyzja stała się ostateczna w dniu 23 lipca 2007r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga