II SA/Po 362/21

Dnia 21 stycznia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Sędzia WSA Edyta Podrazik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2022 roku sprawy ze skargi D. G. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Dnia [...] maja 2019 r. do Urzędu Gminy w M. wpłynął wniosek D. i K. małż. G. (zwanych dalej łącznie "inwestorami" lub "Skarżącymi") w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego na działce nr [...], obręb Ł.. Inwestycja miała także obejmować wykonanie podjazdu, dojścia dla pieszych oraz umiejscowienie elementów małej architektury – plac zabaw, taras, oczko wodne, kwietnik, a także zieleni przydomowej. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo dla P. S., kopię wniosku z 2007 r. o uwzględnieniu działki inwestorów w planie zaopatrzenia gminy w energię elektryczną, odpowiedź Wójta Gminy M. o zgłoszeniu prośby inwestorów do E. sp. z o.o., a także warunki przyłączenia planowanego obiektu do sieci elektrycznej wystawionych w 2003 r. z zastrzeżeniem, że warunki te obowiązują przez dwa lata od ich określenia. Dołączono także wzór umowy o przyłączenie sieci. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy M. (zwany dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") powiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...] we wsi Ł.. Dnia [...] lipca 2019 r. Wójt powiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjne i wezwał je do zapoznania się z dokumentacją. Dnia [...] sierpnia 2019 r. urbanista sporządził projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wraz z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wynikami. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Wójt odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzasadniając swoją decyzję, Wójt wskazał, że w analizowanym obszarze nie ma działek zabudowanych budownictwem mieszkaniowym, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji pod względem kontynuacji funkcji. Ponadto, wszystkie analizowane działki, w granicach analizowanego obszaru dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane i stanowią użytki rolne, lasy lub grunty pod rowami. W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w P.", "Kolegium" lub "organem II instancji") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. SKO w P. uznało, że w sporządzonej analizie było brak charakterystyki zabudowy działki zabudowanej znajdującej się w obszarze analizowanym. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Wójt ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że działka zabudowana podlegająca analizie musi przylegać do tej samej drogi publicznej. Działka zabudowana, której nie przeanalizowana pod kątem parametrów zabudowy, co wytknęło SKO w P., znajduje się przy innej drodze. Inwestorzy ponownie wnieśli odwołanie, które zostało uwzględnione. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Kolegium ponownie uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium z uporem twierdziło, że nie jest istotne, czy działki analizowane i działka inwestycyjna znajdują się przy tej samej drodze publicznej. Istotne jest to, aby działki analizowane były objęte obszarem analizy i na tej podstawie określono parametry zabudowy. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wójt odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy. Wójt po raz trzeci powtórzył swoją argumentację. Uznał, że działki, choć objęte analizą urbanistyczną, ale mające dostęp do innej drogi publicznej niż działka inwestycyjna, nie podlegają analizie warunków zabudowy. Jest to spowodowane tym, aby w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zmianami, zwanej dalej "u.p.z.p." [w dacie wydania decyzji w I instancji]) zabudowana działka wpisywała się w kompozycyjną całość urbanistyczną. W związku z wniesionym odwołaniem, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium uznało, że dostęp do drogi publicznej oznacza szerokie ujęcie tego sformułowania. Każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym podlega analizie i nie jest istotne, czy znajdują się przy tej samej drodze. W obszarze analizowanym znajduje się działka nr [...], która jako jedyna jest zabudowana. Ta kwestia powinna być zbadana ponownie. Zawiadomieniem z dnia [...] września 2020 r. Wójt poinformował strony o przystąpieniu do rozpoznania sprawy. Urbanista ponownie sporządził analizę funkcji oraz projekt decyzji odmownej. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także wezwał je do zapoznania się z materiałem dowodowym. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. (znak: [...]) Wójt odmówił inwestorom ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji obszernie przedstawiono cały stan faktyczny uwzględniając wszystkie etapy postępowania. Uzasadniając niniejsze rozstrzygnięcie, organ I instancji podkreślił, że analizowany obszar nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji podkreślił, że analiza funkcji obszaru objęła w całości lub w części działki, które znalazły się w graniach tego obszaru. Na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie poddano analizie tych działek znajdujących się w obszarze analizowanym, które mają dostęp do innej drogi publicznej, niż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym. Powołany przepis stanowi bowiem jasno, że działki mają mieć dostęp z tej samej drogi publicznej. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa nakazuje na stosowanie przepisów prawa wyższego rzędu w sytuacji, kiedy dochodzi do kolizji norm prawnych. Zdaniem Wójta, urbanistyczna całość ogranicza się do obszaru działek przyległych do tej samej drogi publicznej. Uznano, że wszystkie działki leżące przy tej samej drodze publicznej są obszarami niezabudowanymi i stanowią użytki rolne, lasy lub grunty pod rowami. Brak jest w analizowanym obszarze, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej (działka nr [...]) jakiejkolwiek zabudowy o charakterze mieszkaniowym, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji pod względem kontynuacji funkcji. Działka nr [...] jest zabudowana zagrodowo i także nie spełnia zgodności z planowaną funkcją zabudowy przewidzianej przez inwestorów. Znajduje się tam budynek mieszkalny oraz trzy budynki gospodarcze. Przedstawiono ich parametry. Wójt uznał, że w obszarze analizowanym nie ma zabudowanej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, która spełniałaby zamierzone zagospodarowanie działki, tak jak działka inwestorów, po zrealizowaniu przez nich zamierzenia inwestycyjnego. Abstrahując od przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., inwestycja nie uzyskałaby warunków zabudowy, ponieważ zagospodarowanie działki [...] odznacza się zabudową zagrodową, która jest całkowicie odmienna od zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej. Cała okolica to lasy, łąki oraz pola. Jest to krajobraz unikatowy, który stanowi kompozycyjną całość. Realizacji planowanej inwestycji byłaby zniweczeniem tego, co już jest zastane. Ponieważ nie spełniono wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należało orzec o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W wynikach analizy z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazano, że planowana inwestycja spełnia pozostałe wymagania z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. W terminowo wniesionym odwołaniu inwestorzy zakwestionowali decyzję organu I instancji. Czwarta już decyzja jest oparta o tę samą argumentację tj. skoro z tej samej drogi nie ma dostępu do działki zabudowanej znajdującej się w obszarze analizowanym to wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest niespełniony. Inwestorzy nie zgodzili się z tym twierdzeniem. Nie zrozumieli, dlaczego Wójt nie przyjmuje do wiadomości argumentacji SKO w P. i od półtora roku uporczywie powtarza ją. Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] SKO w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono stan faktyczny. Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko – skoro jedna działka tj. [...] znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana, to choćby znajdowała się przy innej drodze, to parametry zabudowy powinny zostać przeanalizowane. SKO w P. uznało, że Wójt, mimo krytycznego poglądu na kwestię dostępu do drogi publicznej (tej samej), konwalidował błąd, na który zwrócono uwagę w decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. tj. uzupełniono przeprowadzoną na potrzeby niniejszego postępowania analizę urbanistyczną poprzez określenie charakterystyki zabudowy na działce [...]. Tym samym możliwe okazało się przeprowadzenie badania pod kątem możliwości wyznaczenia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, parametrów dla planowanej inwestycji. SKO w P. dokonało oceny analizy przeprowadzonej przez organ I instancji. Uznało, że jest ona prawidłowa. Porównanie parametrów zabudowy na działce [...] prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu "kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". W myśl § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem") szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy z tolerancją do 20 %. Szerokość na działce [...] wynosi 14,5 m. Zakres tolerancji wynosi więc od 11,6 do 17,4 m, a inwestorzy wyznaczyli szerokość elewacji frontowej o długości 20 m, co stanowi przekroczenie dopuszczalnego maksimum. Podobne wnioski należy wyciągnąć na gruncie analizy § 7 rozporządzenia. Wysokość kalenicy dachu na działce [...] wynosi 7 m, a inwestorzy zaplanowali ją na poziomie 9 m. Kolegium uznało, że Wójt miał rację odnośnie niespełnienia kontynuacji funkcji. Na działce [...] realizowana jest funkcja zagrodowa, natomiast planowana funkcja mieszkaniowa jednorodzinna jest funkcją odrębną, a więc niezgodną z zastaną. Skarżący zakwestionowali decyzję organu II instancji wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP polegający na działaniu organu, które uniemożliwiło im realizację prawa do własności w tym przypadku do działki [...], nie dając swobody w dysponowaniu i zagospodarowaniu terenu. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę aktualnej sytuacji w terenie, a także zbyt dosłownie zastosowano przepisy prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że działka nie jest użytkowana rolniczo na długo przed zakupem ich przez Skarżących w [...] r. Przywrócenie poprzedniej funkcji jest obecnie nieracjonalne. Skarżący podnieśli, że w minionych latach (ok. [...] r.) zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy dla innych działek, gdzie parametry zabudowy były wyższe od zaproponowanych przez nich. Skarżący wyrażają przekonanie, że budowa ich domu nie zakłóci krajobrazu wsi Ł., ani ładu przestrzennego, czy walorów krajobrazowych. Jak twierdzą, podali określone parametry sądząc, że zostaną one dostosowane do wymaganych. Wójt tego nie uczynił. Skarżący twierdzą, że w budynkach, które znajdują się w okolicy nikt już nie prowadzi działalności gospodarczej, czy rolniczej. Domy zostały wykupione, wyremontowane i przeznaczone na cele rekreacyjne. Jeżeli jakiś parametr wskazany we wniosku nie był zgodny z zastanym porządkiem, Wójt powinien go odpowiednio skorygować. Na tej podstawie, Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze uznał, że dysponentem wniosku są inwestorzy i organ administracji publicznej nie może dowolnie modyfikować wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Zasadniczym powodem utrzymania w mocy decyzji organu I instancji była okoliczność, że na obszarze analizowanym znajduje się tylko jedna działka zabudowa, jednakże ma ona charakter zabudowy zagrodowej, a więc innej niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Organ II instancji wyraził zgodę na przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym. Żaden uczestnik nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy." W piśmie skierowanym do tut. Sądu już po wniesieniu skargi Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ II instancji wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a żaden uczestnik nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Przewodniczący Wydziału II. tut. Sądu wyznaczył termin posiedzenia niejawnego na dzień [...] stycznia 2022 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem skargi jest decyzja SKO w P. utrzymująca w mocy decyzję Wójta, w której odmówiono Skarżącym ustalenia warunków zabudowy. W wyniku rozpoznania skargi, Sąd stwierdza, że zaskarżone decyzje obu organów odpowiadają prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji. Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy u.p.z.p. Inwestycja Skarżących miała być zrealizowana we wsi Ł., która odznacza się krajobrazem wiejskim, gdzie dominują pola, lasy oraz łąki. Obszar jest w zasadzie niezagospodarowany, nie licząc zabudowań oznaczonych jako zagrodowych na działce [...]. Zarzewiem sporu, jakie legło u podstaw skargi jest to, że zdaniem Kolegium planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tj. kontynuacji funkcji zagospodarowania działki. Organ II instancji uważa, że mimo błędnego twierdzenia Wójta, inwestycja nie może uzyskać warunków zabudowy, ponieważ nie wpisuje się w funkcję zastaną. W tym miejscu Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się z Kolegium. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. A zatem zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 357/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Jeżeli więc w obszarze analizowanym znajdują się zabudowania o charakterze zagrodowym, który obejmuje także mieszkalnictwo, to nie jest tak, że nie można pogodzić tej zabudowy z zabudową planowaną przez Skarżących – mieszkaniową jednorodzinną. Znamienne jest to, że obie funkcje nie wykluczają się. Sąd w składzie orzekającym nie zgodził się z twierdzeniem Kolegium wyrażonym w uzasadnieniu decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Organ II instancji stwierdził mianowicie, iż to do Skarżących należy dyspozytywność wnioskiem i organ nie może zmieniać parametrów przyjętych we wniosku. Skoro stwierdzono niezgodność parametrów planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu należy odwołać się do zasady dobrej administracji, która znajduje swój wyraz w zasadzie informowania stron postępowania o kwestiach, od których uzależniona jest ich sprawa, określona w art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a."). SKO w P. uznało, że projektowana inwestycja nie wykazuje zgodności z § 6 i 7 rozporządzenia, co stwierdzono na podstawie przeprowadzonej analizy, w której objęto zabudowania zlokalizowane w obszarze analizowanym. Organ II instancji zasłonił się twierdzeniem, że skoro podano parametry za duże, to należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie można zgodzić się z tym twierdzeniem, gdyż przepisy procedury administracyjnej (art. 79a § 1 k.p.a) pozwalają na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach (wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21, dostępny w CBOSA). Dopiero w sytuacji, gdy organ wzywa inwestora do poprawy swojego wniosku, a ten uporczywie optuje na rzecz jego dotychczasowego brzmienia, uzasadniona jest odmowa ustalenia warunków zabudowy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1025/19, dostępny w CBOSA). Powyższe uchybienia ze strony Kolegium nie miały jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy, gdyż organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy decyzję Wójta. Przedstawiony pogląd SKO w P. dotyczący dostępu do tej samej drogi publicznej celem ustalenia warunków zabudowy jest co do zasady prawidłowy, jednakże na gruncie niniejszej sprawy, rację miał Wójt, chociaż jego poglądu nie można przyjmować bezkrytycznie. Zanim Sąd przejdzie do wyjaśnienia zasadności zapadłych decyzji, należy tylko wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przewiduje się możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, która ma znajdować się przy drodze publicznej, gdzie żadna inna działka nie jest zabudowa, zostało ukształtowane w kontekście konkretnych stanów faktycznych, których nijak nie można przenieść na zasadzie analogii na grunt niniejszej sprawy. Punkt widzenia przyjęty przez sądy administracyjne w innych sprawach nie może zmienić znaczenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodzie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w ust. 1, w tym m. in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wójt zajął stanowisko, iż udzielenie warunków zabudowy dla działki jest możliwe, gdy inna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zagospodarowana w sposób pozwalający na ustalenie parametrów przyszłej zabudowy. Ten pogląd, choć krytykowany w orzecznictwie, to na gruncie niniejszej sprawy znalazł zastosowanie, które doprowadziło Sąd w składzie orzekającym do przekonania o racji organu I instancji. Przypomnienia wymaga, że obszar analizowany stanowią w zdecydowanej większości pola, lasy i łąki. Zabudowa (jakakolwiek) zlokalizowana na analizowanym obszarze występuje jako wyjątek. Trudno w związku z tym mówić o kompozycyjnej całości urbanistycznej, w którą miałby wpisać się zaplanowany przez Skarżących budynek mieszkalny jednorodzinny. Mając na względzie fakt, iż ład przestrzenny jest wartością nadrzędną dla całej regulacji u.p.z.p. (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), planowana zabudowa musi komponować się z zabudową zaistniałą, która jest zwarta, wyznacza pewne prawidłowości urbanistyczne pod względem estetyki czy, geometrii. W sytuacji, w której tego "podłoża" urbanistycznego nie ma i nie da się zdefiniować w obszarze analizowanym na gruncie niniejszej sprawy całości urbanistycznej, pojęcie "działki sąsiedniej" należy definiować wprost, poprzestając na efektach wykładni językowej. Takie rozumienie "działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" zapobiega nadmiernemu rozpraszaniu zabudowy na obszarze, na którym zabudowy w zasadzie nie ma (zob. Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 405). Sąd w składzie orzekającym jeszcze raz podkreśla, że pogląd przedstawiony w niniejszej sprawie ogranicza się tylko do tej sprawy. Z tego względu należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że określenie "sąsiedni" i "przyległy" muszą być traktowane synonimicznie (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 693/11, dostępny w CBOSA), a to z kolei czyni zadość twierdzeniu Wójta, że co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana. Zagospodarowanie działki położonej na wschód od działki Skarżących – [...], jest jedynym zagospodarowaniem, jakie można znaleźć w całym obszarze analizowanym. Wątpliwe jest twierdzenie o funkcji zagrodowej (co Sąd podkreśla już na marginesie), gdyż z dokumentacji fotograficznej wynika, iż działalność rolnicza została zaprzestana już wiele lat temu. Twierdzenie Skarżących o rekreacyjnym przeznaczeniu działki może być uzasadnione. Tym niemniej, odniesienie parametrów planowanej inwestycji do parametrów jedynej działki już zagospodarowanej (20/1), ale dostępnej z innej drogi publicznej nie pozwala na zawiązanie/wyznaczenie i uformowanie jednolitej urbanistycznej całości, która będzie się odznaczała ładem przestrzennym, harmonią, zwartością oraz zupełnością. W takiej sytuacji nie dało się uznać, że planowana inwestycja będzie spełniała wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy była uzasadniona. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, który dotyka prawa własności. Skarżący twierdzą, że przez działanie Wójta, a następnie Kolegium ograniczono im prawo do czynienia użytku z ich nieruchomości. Nie może umknąć z pola widzenia Sądu fakt, iż ustawodawca w ramach u.p.z.p. dopuszcza prawo zagospodarowania nieruchomości, do której posiada się tytuł prawny (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), jednakże równie istotnym elementem jest ład przestrzenny, który stanowi wartość nadrzędną w powołanej ustawie. Te dwie wartości należy wyważyć za każdym razem, kiedy dochodzi do ich opozycyjnego zestawienia względem siebie. Na ten czas, ład przestrzenny, w którym dominuje dziewicze przeznaczenie terenów w postaci lasów, łąk i pól nie pozwala na uznanie, że prawo do zagospodarowania działki Skarżących może mieć pierwszeństwo przed ładem już istniejącym. Udzielenie warunków zabudowy w obecnym stanie rzeczy doprowadziłoby do zakłócenia ładu urbanistycznego. Zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP jest niezasadny, gdyż dzięki zastosowaniu reguł kolizyjnych, należało przyznać pierwszeństwo zasadzie nadrzędnej w ramach u.p.z.p. – ustawicznego urzeczywistniania ładu przestrzennego. Podsumowując, w sytuacji, gdy obszar analizowany jest nieznacznie zagospodarowany jakąkolwiek zabudową, jego znaczną część stanowią działki niezabudowane pokryte lasem, polami i łąkami, przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. musi być wykładany literalnie, ponieważ liberalne rozumienie tego przepisu nie pozwala na odniesienie jego do urbanistycznej całości, gdyż takowej zasadniczo nie ma. W tej sytuacji, rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" musi być rozumiana jako przylegająca do tej samej drogi publicznej, co działka, na której ma być zrealizowana zamierzona inwestycja. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono bowiem żadnych podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił ją, o czym orzeczono w sentencji wyroku.