II SA/Po 363/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej dotyczącej potwierdzenia nabycia uprawnienia do kierowania pojazdami; I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik W wykonaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 768/05 (k. [...] akt administracyjnych) Starosta K. decyzją z dnia [...] r. stwierdził, że A.P., wnioskujący o wymianę dokumentu prawa jazdy w trybie art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz.U. z 2003 r. Nr 58 poz. 515 ze zm.), spełnia określone przepisami wymogi na podstawie powyższego przepisu oraz art. 93 ust. 2 i art. 97 powołanej ustawy i zarządził wydanie prawa jazdy [...]w zakresie kat. A,B,T (k. [...] i następne akt administracyjnych). Sprzeciwem z dnia [...] r. nr [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej w K. wystąpił do Starosty K. o wznowienie postępowania w sprawie wydania A.P. wtórnika prawa jazdy kat. [...] zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji przez Urząd Gminy w S. w dniu [...] r., oraz o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem A.P. przez Starostę K. w dniu [...] r. prawa jazdy o numerze [...] nr druku [...] kat. A,B,T. W uzasadnieniu sprzeciwu jako podstawę wznowienia postępowania Prokurator powołał art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), wskazując, iż wydanie wtórnika prawa jazdy nastąpiło na podstawie fałszywych dowodów bowiem akta personalne A. P. nie zawierają dowodu, iż uczęszczał on na kurs prawa jazdy, a następnie zdał egzamin państwowy w zakresie prawa jazdy kat. B. Ponadto Prokurator powołał przepis art. 154 kpa, argumentując, iż za zmianą decyzji w tym trybie przemawia interes społeczny. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Urzędu Gminy w S. z dnia [...] r. w przedmiocie wydania A.P. wtórnika prawa jazdy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta K. na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 kpa stwierdził, iż wyżej wskazana decyzja w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy wydana została z naruszeniem prawa oraz uznał, iż z uwagi na upływ dziesięciu lat od jej doręczenia decyzja ta nie może zostać uchylona. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. na podstawie art. 61 § 4 kpa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany w oparciu o przepis art. 154 § 1 kpa decyzji Starosty K. z dnia [...] r. w przedmiocie wydania A.P. prawa jazdy kat. ABT o numerze [...] na druku [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. na podstawie art. 154 § 1 kpa orzekł o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...] r. w części dotyczącej potwierdzenia nabycia przez A.P. prawa jazdy kat. B (pkt 1 decyzji) oraz zmienił wskazaną decyzję w ten sposób, że kwadraty zaznaczonymi literami "ABT" zastąpiono literami "AT". W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, iż na mocy decyzji z dnia [...] r. strona nie nabyła uprawnienia, stąd możliwa jest jej zmiana w każdym czasie w trybie art. 154 kpa w sytuacji, gdy przemawia za tym interes społeczny. W przypadku A. P. okoliczność zdania egzaminu państwowego w zakresie kategorii B nie znalazła potwierdzenia w dokumentacji tego kierowcy. Odwołanie od tej decyzji w ustawowym terminie wniósł A.P . Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 154 § 1 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty K. (pkt 1 decyzji) oraz odmówiło zmiany decyzji ostatecznej Starosty K. z dnia [...] r. Nr [...] w części dotyczącej uprawnień kategorii B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że Starosta K. przyjął, iż w roku 1987 dowód, na podstawie którego ustalono fakt posiadania przez A.P. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B, okazał się fałszywy. W tej sytuacji w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] r. o wymianie prawa jazdy kat. ABT, wydana pomimo braku dowodu na uzyskanie przez A.P. uprawnienia kat. B, z której wskazany kierowca wywodzi swoje uprawnienie do prowadzenia pojazdów określonej kategorii, gdyż innego dokumentu w tym zakresie nie posiada, a sama decyzja precyzuje zakres uprawnień strony. Tym samym wskazana decyzja z dnia [...] r. jest decyzją konstytutywną, stąd nie jest możliwa jej zmiana w trybie art. 154 § 1 kpa. Na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 154 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż decyzja o wydaniu dokumentu prawa jazdy nie tworzy uprawnień dla danej osoby, ale potwierdza posiadanie uprawnień. Tym samym decyzja z dnia [...] r. ma deklaratoryjny charakter, w związku z czym możliwa jest jej wymiana w trybie art. 154 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło, iż z decyzji z dnia [...] r. strona wywodzi swoje uprawnienie do prowadzenia pojazdów określonych kategorii, gdyż innego dokumentu w tym zakresie nie posiada, stąd decyzja ta precyzuje zakres uprawnień strony. Uczestniczący w rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. M. .podtrzymała stanowisko zawarte w skardze, alternatywnie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, lecz z innych przyczyn, aniżeli wskazano w jej treści. W postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, zawartą w skardze argumentacją, zobowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. W niniejszej sprawie, rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Już z samej redakcji podjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia wynika, iż organ administracji przyjął, że wymiana dokumentu prawa jazdy w trybie art. 150 ustawy Prawo o ruchu drogowym wymaga wydania decyzji administracyjnej, skutkiem czego dopuszczalnym jest poddanie takiej decyzji weryfikacji w trybach nadzwyczajnych kpa. Tymczasem zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej, nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Po drugie zaś, może on być użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. I wówczas mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną (por. wyrok NSA z 20.06.2006 r. sygn. I OSK 972/05 Lex nr 265767). Wskazać należy, iż nadanie uprawnienia do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju, jest decyzją administracyjną. Jest to bowiem oparte na przepisie powszechnie obowiązującym, władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o prawach i obowiązkach indywidualnie wskazanego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie, gdzie między organem administracyjnym a stroną nie występuje, ani zależność organizacyjna, ani podległość służbowa. W orzecznictwie sądów administracyjnym ugruntowało się stanowisko, iż w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy nie można dokonywać weryfikacji uprzednio przyznanego stronie w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia (por. wyrok NSA z 20.06.2006 r. sygn. I OSK 972/05 – Lex nr 265767). Tym samym weryfikacja uprawnień kierowcy jest możliwa wyłącznie w drodze weryfikacji decyzji, na mocy której kierowca nabył uprawnienia do prowadzenia pojazdów określonych kategorii. W rozpatrywanej sprawie uprawnienia uczestnika postępowania do prowadzenia pojazdów kategorii A, B i T stwierdzone zostały w decyzjach Urzędu Gminy w S. z dnia [...] r., [...] r. o wydaniu dokumentu prawa jazdy, a następnie wtórnika prawa jazdy kat. ABT, który został wydany w wyniku rozpatrzenia wniosku uczestnika postępowania z dnia [...] października 1987 r. Odbiór wtórnika prawa jazdy kat ABT nr [...] A.P. potwierdził [...]października 1987 r. Tym samym wyłącznie weryfikacja decyzji, na podstawie których wydane zostały wskazane dokumenty, mogłaby stanowić podstawę do żądania zwrotu dokumentu prawa jazdy wydanego A.P. w dniu [...] r. i w konsekwencji wydania w to miejsce dokumentu prawa jazdy wyłącznie w zakresie kategorii A i T. Natomiast decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Czynność wydania prawa jazdy jak i jego wymiany ma charakter czynności materialno-technicznej, stąd do czasu wzruszenia decyzji w sprawie wydania prawa jazdy (lub wtórnika) nie jest możliwa odmowa wymiany posiadanego dokumentu lub żądanie zwrotu dokumentu już wydanego. Tym samym skoro wydanie w dniu [...] r. dokumentu prawa jazdy nie nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, decyzja Starosty K. z dnia [...] r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 154 § 1 kpa, przepis ten stanowi bowiem o zmianie decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej wymiany dokumentu prawa jazdy. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję Starosty K. z dnia [...] r. (pkt 1 decyzji), lecz rozstrzygnięcie to zapadło z wadliwym uzasadnieniem, uznano bowiem, iż wydanie dokumentu prawa jazdy w dniu [...] r. nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy organ I instancji wadliwie zastosował w sprawie przepis art. 154 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobligowane było zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania zachodzi w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy, co ma miejsce w sytuacji, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej. W sytuacji, gdy decyzja z dnia [...] r. wydana została bez podstawy prawnej, postępowanie zmierzające do jej weryfikacji w trybie art. 154 kpa od samego początku było bezprzedmiotowe. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (wyrok NSA w Warszawie z 24 kwietnia 2003 r., sygn. III SA 2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W uzasadnieniu wyroku z dnia 09 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNP 1996/11/150 Sąd Najwyższy podkreślił, że "ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania". W tych okolicznościach Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, że z uwagi na wymienione błędy proceduralno-prawne należy uchylić zaskarżoną decyzję jako wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie mogła się ostać, zatem na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wskazania Sądu i uchylając decyzję organu I instancji, umorzy postępowanie pierwszoinstancyjne. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B.Kamieńska /-/ E.Podrazik MK