II SA/Po 370/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędzia WSA Bożena Popowska (spr) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008r. sprawy ze skargi E.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę /-/ B. Popowska /-/ E. Makosz-Frymus /-/ M. Dybowski Decyzją Starosty z [...] r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla państwa B. i Z. K., obejmujące budowę silosów na kiszonkę w miejscowości L., ul. [...] nr dz. [...]. Postanowieniem Starosty z [...] r., znak: [...] wznowione zostało postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę silosów na kiszonkę, na wniosek właściciela działki sąsiedniej nr [...], położonej w L. przy ul [...]. Po rozpoznaniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu zamiennego (data wpływu: [...] grudnia 2004 r.), decyzją Starosty z [...] r. Nr [...], znak: [...] zatwierdzono projekt zamienny i zmieniono pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r. Decyzją Starosty z [...] r., wydaną w postępowaniu wznowieniowym, odmówiono uchylenia decyzji z [...] r. Postępowanie wznowieniowe przechodziło następnie przez różne fazy instancyjne a także przez kontrolę sądowoadministracyjną. W niniejszym postępowaniu zaskarżoną jest decyzja pierwszoinstancyjna, wydana w postępowaniu wznowieniowym - decyzja Starosty z [...] r., znak: [...] , którą odmówiono uchylenia decyzji z [...] r. Od decyzji z [...] r. wniesione zostało odwołanie z [...] grudnia 2007 r., którym wskazano na jednoczesne toczenie się postępowania wznowieniowego i nieważnościowego. W odwołaniu podano, że w dniu [...] grudnia 2007 r., w trakcie postępowania wznowieniowego zostało wszczęte - w odniesieniu do tej samej decyzji - drugie, konkurencyjne postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zatem brak podstaw do zastosowania art. 151 §1 pkt 1 kpa; toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia wino było zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją z [...] r., znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję z [...] r. oraz orzekł, że wydanie decyzji z [...] r. nastąpiło z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 kpa i jednocześnie odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano przesłankę określoną w art. 146 § 1 kpa. W myśl ww. przepisu, uchylenie decyzji z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1pkt 1 i pkt 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn wymienionych w art. 145 § 1 pkt 3-8 kpa, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W decyzji wskazano, że organ I instancji przeoczył fakt, iż od daty doręczenia decyzji z [...] r. wobec której zostało wszczęte postępowanie wznowieniowe, minęło 5 lat. Nadto powołano się na wyrok WSA w Warszawie z 09 listopada 2005 r. (VII SA/Wa 463/05), podkreślający, iż zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, unormowany w art. 146 kpa, ma charakter bezwzględny. Skargę z [...]marca 2008 r. na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Skarżąca E.W . Wskazano, iż postanowieniem z dnia [...] r. wznowione zostało postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę tj. decyzji z dnia [...] r., natomiast w dniu [...] r. tj. w trakcie toczącego się postępowania wznowieniowego zostało wszczęte w odniesieniu do tej samej decyzji drugie, konkurencyjne postępowanie w trybie art. 157 § 2 kpa tj. w trybie nieważnościowym. Postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej i wznowienia postępowania zakończonego tą samą decyzją nie mogą toczyć się równolegle. Pierwszeństwo przysługuje postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jako wywołującemu dalej idące skutki. Niezależnie od tego, które z postępowań wszczęto wcześniej, toczące się postępowanie w przedmiocie wznowienia winno zostać było zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Starosta winien w przedmiotowej sprawie zawiesić postępowanie wznowieniowe i poczekać na rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego: WWINB i GINB w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Natomiast Wojewoda winien uchylić decyzję Starosty w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując na konieczność zawieszenia postępowania wznowieniowego. W odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2008 r., wniesiono o oddalenie skargi. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wyjaśniono, że zarzuty odwołania pokrywające się z zarzutami zawartymi w skardze pozostały poza rozpatrzeniem w ramach postępowania odwoławczego z uwagi na uznanie, że decyzja z [...] r. wydana została z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 kpa, i z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji odmówiono jej uchylenia. Na marginesie odniesiono się do postępowania w przedmiocie badania legalności decyzji Starosty z [...] r. nr [...] oraz decyzji Starosty z [...] r. nr [...]. Wyjaśniono, że Wojewoda wydał decyzję z [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] r. oraz decyzję [...] r. umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] r. Od ww. decyzji Wojewody odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. złożyła Pani E. W . W sprawach tych zapadły już decyzje GINB: decyzja GINB z [...]r., utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] r. oraz decyzja GINB z [...] r., umarzającą postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi DZ.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa). Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii procesowoprawnych. Organ II instancji, orzekający w trybie wznowieńiowym, wskazuje na obligatoryjność zastosowania instytucji przedawnienia uchylenia decyzji (art. 146 § 1 kpa), zaś Skarżąca wskazuje na konieczność uwzględnienia pierwszeństwa postępowania nieważnościowego. Sąd podziela stanowisko Organu II instancji, iż należało uwzględnić art. 146 § 1 kpa, normujący ograniczenia uchylenia decyzji. Stąd uchylenie decyzji organu I instancji (1-sza cześć sentencji decyzji), jako nieuwzględniającej zakazu wyrażonego w ww. przepisie kpa, Sąd uznaje z prawidłowe. Tym samym, Wojewoda Wielkopolski (dalej Wojewoda) naprawił błąd Starosty , który wydał decyzję w I instancji, rozstrzygając co do istoty sprawy. Prawidłowa jest także, z tego samego, co wskazany wyżej powód (zakaz wyrażony w art. 146 § 1 kpa), druga część sentencji decyzji drugoinstancyjnej, w której Wojewoda orzekł, iż wydanie decyzji Starosty z [...] r. nastąpiło z naruszeniem prawa - art. 145 § 1 pkt 4 kpa i jednocześnie odmówił jej uchylenia z uwagi na upływ 5 lat od daty doręczenia decyzji. Powyższe rozstrzygnięcie znajduje oparcie w prawidłowo poczynionych ustaleniach faktycznych, których Skarżąca nie kwestionuje i w tym zakresie prawidłowo zinterpretowanym i zastosowanym art. 146 § 1 kpa oraz art. 151 § 2 kpa. Jeśli chodzi o ustalenia faktyczne, to zgodnie z materiałem dowodowym, doręczenie decyzji Starosty z [....] r. nastąpiło w dniu [...] grudnia 2002 r., stąd wydanie zaskarżonej decyzji I instancji w dniu [....] r. nastąpiło po upływie 5 lat od daty jej doręczenia. Jeśli chodzi o wykładnię art. 146 § 1 kpa, to Sąd podziela pogląd prawny, wyrażony w przytoczonym przez Wojewodę wyroku WSA w Warszawie z 09 listopada 2005 r. (VII SA/Wa 463/05), iż zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, unormowany w art. 146 kpa, ma charakter bezwzględny. Znaczy to, iż uwzględnienie ww. przesłanki nie należy do uznania organu, i na jej uwzględnienie nie mają wpływu okoliczności, w których doszło do upływu wskazanych terminów (patrz też wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., IV SA 1018/97, Lex nr 47227). Warto dodać, że termin ten nie może być przywrócony na ogólnych zasadach z art. 58 kpa. Dotyczy on bowiem czynności organu, a nie czynności zainteresowanego; przemawia też za tym wykładnia celowościowa (patrz M.Jaśkowska, A.Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wydanie II, s. 871). Podsumowując, w świetle powyższego należy stwierdzić, iż Organ I instancji uchybił zakazowi z art. 146 § 1 kpa, zaś Organ II instancji wydał decyzję zgodnie z ww. zakazem. Wyrażone wyżej stanowisko wymaga wyjaśnień w kontekście zarzutów sformułowanych w odwołaniu i w skardze. Sprowadzają się one do konkluzji, iż oba Organy, orzekając w postępowaniu wznowieńiowym, nie uwzględniły toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności obu decyzji Starosty dotyczących pozwolenia na budowę silosów: decyzji z [...] r. Nr [...] oraz decyzji z [...] r. Nr [...]. W pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę na występujące w odstępie kilku dni fakty: [...] grudnia 2007 r., jak podaje w skardze Skarżąca, wszczęto postępowanie nieważnościowe w odniesieniu do decyzji z [...] r. Nr [...], a decyzję pierwszoinstancyjną w niniejszej sprawie podjęto [...]r. Fakt ten mógł być zatem nieznany Organowi I instancji. Z kolei, Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję [...] r., a wcześniej, decyzją z [...] r. ten sam Organ umorzył postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Ta ostatnia sekwencja zdarzeń mogła stanowić dla Organu okoliczność przemawiającą za rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie na podstawie art. 146 § 1 kpa, (choć zaznaczyć trzeba, że decyzja z [...] r. nie miała jeszcze przymiotu prawomocności). Powyższych uwag Sądu, nie można jednak traktować jako jedynych i niepodważalnych kontrargumentów wobec wywodów Skarżącej; one wskazują na okoliczności podejmowanych w trybie wznowieniowym zaskarżonych decyzji. Wobec zarzutów Skarżącej, Sąd stwierdza przede wszystkim, że Kpa nie reguluje skutków prawnych zbiegu dwóch trybów weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej. Dotyczy to zbiegu trybów weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi, tj. trybu wznowienia postępowania i trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem nie ma wyraźnych podstaw prawnych, by tak samo oceniać każdy przypadek, gdy organ nie zawiesił wznowieniowego postępowania administracyjnego dotyczącego określonej decyzji, w sytuacji, gdy w toku tego postępowania wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W doktrynie (B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2002, s. 605) wskazuje się, że następstwa prawne takiego zbiegu można rozpatrywać z punktu widzenia zawisłości sprawy. Wówczas, pierwszeństwo ma postępowanie, które zostało wszczęte jako pierwsze. Równocześnie zauważa się, co podkreśla Skarżąca, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, co przemawiałoby za priorytetem pierwszego z nich (j. w.). Jak już jednak podkreślono, kpa nie formułuje generalnej dyrektywy o takiej treści. Konkludując, w niniejszej sprawie nie bez znaczenia dla oceny postępowania Organów I i II instancji jest wskazana wyżej sekwencja postępowań i wydawanych decyzji, przesądzający zaś w kwestii oceny obu zaskarżonych decyzji jest bezwarunkowy zakaz sformułowany w art. 146 § 1 kpa, wiążący się z przedawnieniem uchylenia decyzji. Uwadze Sądu nie może też ujść, że w postępowaniu nieważnościowym GINB wydał w dniu [...] r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z [...] r., umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Końcowo należy zauważyć, iż niezależnie od powyższych ustaleń i wniosków, Sąd dostrzega wady decyzji Organu I instancji; zwłaszcza nie zgadza się z konkluzją, że "w obecnej chwili w obrocie prawnym nie ma decyzji z dnia [...] r." bo "utraciła ona moc" wskutek wydania decyzji z [...] r. Jak już jednak podkreślono, wady tej decyzji "naprawił" Organ II instancji, uchylając ją. Zaś zaskarżoną decyzję drugoinstancyjną Sąd uznaje za prawidłową. Podsumowując, Sąd nie stwierdził takich naruszeń przepisów postępowania, który mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, orzeczono jak w sentencji. /-/ B.Popowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski MK