II SA/Po 370/13

Dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013r nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] 2012r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. J. od decyzji Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] 2012 r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej: Dyrektor MGOPS) odmówił umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego K. J. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które to na dzień wydania niniejszej decyzji tj. [...] 2012r. wynoszą 23.164,21 zł należność główna z funduszu alimentacyjnego i odsetki ustawowe, które na dzień wydania niniejszej decyzji wynoszą 5.515,00 zł (naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego do dnia spłaty). W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskiem z 15 września 2010 r. I. J. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córki A. i S. J., przedkładając jednocześnie zaświadczenie o bezskutecznej egzekucji świadczeń alimentacyjnych z dnia [...] 2010 r., wystawione przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P.. W związku z tym Dyrektor MGOPS w P. decyzją z dnia [...] 2010 roku przyznał na okres od 1 października 2010r. do 30 września 2011 r. prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na córki K. J. A. i S. J. w łącznej wysokości 420 zł zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2006 r. w sprawie sygn. akt [...]. W związku z wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] 2011 r. sygn. akt [...], podwyższającym alimenty na rzecz małoletniej A. J. w kwocie 320,00 zł miesięcznie, a na rzecz S. J. w kwocie 280,00 zł miesięcznie, zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), dalej: upora, Dyrektor MGOPS w dniu [...] 2011 r. wydał decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] 2010 w ten sposób, że od dnia [...] 2011 roku przyznano świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. J. w kwocie 320,00 zł, a na rzecz S. J. w kwocie 280,00 zł miesięcznie. W dniu 30 września 2011 r. zakończył się okres świadczeniowy. W dniu [...] 2012r. Dyrektor MGOPS wydał decyzję zobowiązującą K. J. do zwrotu długu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie do 1 października 2010 R. do 30 września 2011 r. wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji K. J. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W dniu 17 lipca 2012 r. do organu I instancji wpłynęła decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie tego dnia wpłynęło pismo SKO w K. przekazujące pismo K. J. z dnia [...] 2012 r. o umorzeniu w całości długu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Dyrektor MGOPS na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego stwierdził, iż zmieniła się sytuacja rodzinna i dochodowa K. J.. Na skutek odwołania od orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności uzyskał on orzeczenie wydane przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności na mocy, którego nabył prawo do zasiłku stałego w aktualnej kwocie 432,86 zł miesięcznie, a więc uzyskał dochód w postaci zasiłku stałego. Organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego K. J. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które to na dzień wydania decyzji tj. 29 października 2012r. wynoszą 28.679,21 zł wraz z ustawowymi odsetkami, które ulegają zmianie z każdym dniem. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust 1 upoua organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów , 2) 50 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów , 3) 100 % jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów . Przepis ust. 2 tego artykułu określa, że organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie należności następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 3 upoua). Zdaniem Dyrektora MGOPS takie szczególne sytuacje dochodowe i rodzinne zobowiązanego to sytuacje nadzwyczajne (wyjątkowe) powstałe w wyniku wypadku losowego, a w każdym razie istniejące niezależnie od zobowiązanego, w następstwie których jego sytuacja ulega takiemu pogorszeniu, że nie jest on w stanie na bieżąco spłacić swoich należności, a nadto nie ma perspektyw poprawy i zmiany tej sytuacji. Organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż w chwili obecnej sytuacja materialno-dochodowa K. J. jest trudna, ale okoliczność ta nie oznacza sama przez się spełnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności. Konieczność spłaty zadłużenia w funduszu alimentacyjnym jest konsekwencją wieloletniego niewywiązywania się przez dłużnika z obowiązku alimentacyjnego względem swoich dzieci, które nie były w stanie samodzielnie się utrzymać. Mając to na uwadze organ odmówił umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od decyzji tej odwołał się K. J., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenie długu należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podniósł, iż od grudnia 2008r. jest bez pracy i żyje z zasiłków z MGOPS, dlatego nie było go stać na płacenie alimentów. Dodał, że chorował przewlekle, był po ciężkiej operacji żołądka i ze względu na stan zdrowia do pracy nikt nie chciał go przyjąć. Wyjaśnił, że przez te wszystkie lata znajdował się w ciężkiej sytuacji materialnej. Czasami nie miał za co kupić jedzenia, a na alimenty płacił to co mógł, chociaż i tak nie wszystkie wpłaty zostały zaznaczone. Zdaniem odwołującego organ I instancji w uzasadnieniu decyzji tłumaczy ciężką sytuację zobowiązanego tym, że od wielu lat nie wywiązywał się z płacenia alimentów. Tymczasem odwołujący nie płacił alimentów, bo nie było go na to stać. Podkreślił, że sytuacja, w jakiej się znajdował i nadał znajduje nie powstała z jego wyboru, lecz była i jest skutkiem złego stanu zdrowia i przewlekłej choroby. Ze względu na inwalidztwo nie chciano przyjąć go do pracy. Obecnie może pracować tylko w zakładzie pracy chronionej, ale pracy też nie ma, a dług cały czas rośnie. Wyjaśnił, że na dzień dzisiejszy żyje z zasiłku stałego i też nie stać go na zapłacenie długu alimentacyjnego, zasiłek wynosi bowiem mniej niż zasądzone alimenty. Zasiłek ten ledwie starcza mu na leki, jedzenie i opłaty. Ponadto wskazał, że tyle lat nikt nie przyjął go do pracy, a więc kto przyjmie go teraz, gdy jego stan zdrowia się pogorszył, a choroba postępuje. W związku z tym wniósł o uchylenie krzywdzącej dla niego decyzji i umorzenie długu alimentacyjnego. SKO w K. rozpatrując sprawę wskazało, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż określone w art. 30 ust. 2 upoua szczególne sytuacje dochodowe i rodzinne zobowiązanego to sytuacje nadzwyczajne (wyjątkowe), powstałe w wyniku wypadku losowego, a w każdym razie istniejące niezależnie od zobowiązanego, w następstwie których jego sytuacja ulegnie takiemu pogorszeniu, że nie jest on w stanie na bieżąco spłacić należności, a nadto nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w chwili obecnej sytuacja K. J. jest trudna, ale okoliczność ta nie oznacza sama przez się spełnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności. Konieczność spłaty zadłużenia w funduszu alimentacyjnym jest konsekwencją wieloletniego niewywiązywania się przez K. J. z obowiązku alimentacyjnego względem swoich dzieci. Kolegium stwierdziło, że decyzja podejmowana na podstawie art. 30 ust 2 upoua ma charakter uznaniowy. Organ ma tu możliwość , ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dot. sytuacji rodzinnej i dochodowej zobowiązanego. W związku z powyższym choć sytuacja finansowa i zdrowotna zobowiązanego jest trudna zdaniem organu odwoławczego należało podzielić stanowisko organu I instancji i przyjąć jego argumentację, gdyż mieści się ona w ramach uznania administracyjnego. K. J. wniósł skargę na powyższą decyzję SKO w K., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Zarzucił przy tym organom orzekającym, iż nie ustaliły wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Uwzględniono jedynie trudną sytuację skarżącego, w której znajduje się obecnie, a nie zwrócono uwagi, że w latach kiedy skarżący miał na bieżąco płacić alimenty również miał bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną, która była od niego niezależna. Skarżący wskazał, że obowiązkiem organów było ustosunkowanie się nie tylko do aktualnej sytuacji skarżącego, lecz również do sytuacji sprzed kilku laty, która wpłynęła na istnienie zadłużenia alimentacyjnego. W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona pod kątem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowana decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo. Przedmiotem skargi, a tym samym kontroli Sądu, stała się decyzja wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), dalej: upoua. Jak wynika z art. 27 upoua, dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Organ ten wydaje decyzję w przedmiocie oddania tych kwot po zakończeniu każdego okresu świadczeniowego, bądź też po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Niemniej, w art. 30 upoua prawodawca złagodził częściowo stanowczość tej regulacji poprzez przyznanie organom administracji publicznej prawa do umorzenia w całości lub w części zaległości, odroczenia terminu ich spłaty bądź też rozłożenia ich na raty, jeżeli wniosek w tej mierze złoży dłużnik alimentacyjny, a ponadto przemawia za tym jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Przywołana wyżej norma prawna nie pozostawia wątpliwości, iż decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 2 upoua zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednak dowolności. Wręcz przeciwnie - działanie organu doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., której emanacją w postępowaniu dowodowym są przepisy art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Reasumując obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było zbadanie i rozpatrzenie, w kontekście przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 upoua, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, czy istnieją podstawy do umorzenia wobec skarżącego należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wydanie decyzji o umorzeniu należności alimentacyjnych musi być więc poprzedzone wyjaśnieniem rzeczywistej sytuacji strony w aspektach sytuacji dochodowej i rodzinnej, a uzasadnienie decyzji zawierać ocenę tej sytuacji. Decyzje wydane w tym trybie nie mogą być dowolne. Wymagają uzasadnienia odpowiadającego dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Decyzje uznaniowe powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 636/11, Lex nr 1152937). Kontrola sądu administracyjnego prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności. A zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszenia powyżej wskazanych przepisów postępowania poprzez nieustosunkowanie się podnoszonych przez skarżącego dowodów, a tym samym niezbadanie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1685/07 (dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wprost wskazujący, że na sytuację dochodową dłużnika składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności - stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Są to kwestie istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego, organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i umorzenie to uzasadnia, czy też nie czyni on żadnych starań, aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać. Z kolei na sytuację rodzinną dłużnika składa się ustalenie, czy prowadzi samodzielnie gospodarstwo, czy też wspólnie z innymi osobami bliskimi, czy i jakie świadczenia ponosi na ich rzecz. Organy w sposób lapidarny dokonały analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego oraz przyjęły, że wprawdzie w chwili obecnej sytuacja materialna i dochodowa K. J. jest trudna, ale okoliczność ta nie oznacza sama przez się spełnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności. Organy dodały jedyne, że konieczność spłaty zadłużenia w funduszu alimentacyjnym jest konsekwencją wieloletniego niewywiązywania się przez skarżącego z obowiązku alimentacyjnego względem swoich dzieci, które nie były w stanie samodzielnie się utrzymać. W ocenie Sądu pomimo przedstawienia w uzasadnieniach swych decyzji sytuacji materialnej i zdrowotnej organy orzekające nie dokonały rzetelnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż skarżący przedstawił orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 12 września 2012 r., w którym podano, że może on podjąć pracę na stanowisku przystosowanym w zakładzie pracy chronionej. Jednocześnie skarżący przedłożył trzy zaświadczenia z okresu od 27 września 2012 r. do 31 października 2012 r. potwierdzające, że będąc osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku poszukiwał on aktywnie pracy, jednakże z uwagi na brak wolnych stanowisk nie uzyskał zatrudnienia. Ponadto organy orzekające nie dokonały oceny, na ile wcześniejsza sytuacja materialna i dochodowa, powstała już po zasądzeniu alimentów na rzecz córek, miała znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący podnosił w trakcie postępowania, że fakt niepłacenia przez niego alimentów od wielu lat był spowodowany brakiem środków. Wyjaśniał, że sytuacja ta był skutkiem kłopotów zdrowotnych – przewlekłej choroby i była od niego niezależna. Dodał, że pomimo prób znalezienia pracy nie może i nie mógł znaleźć zatrudnienia jako inwalida. Stąd też zarówno powstałe zadłużenie alimentacyjne, jak i wniosek o umorzenie zadłużenia. Mając te okoliczności na względzie stwierdzić należy, że zredukowanie stanowiska organów obu instancji do konstatacji, iż konieczność spłaty zadłużenia w funduszu alimentacyjnym jest konsekwencją wieloletniego niewywiązywania się przez K. J. z obowiązku alimentacyjnego względem swoich dzieci" jest dalece niewyczerpujące, pozostawia bowiem poza oceną organów istotne okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i zdrowotnej w trakcie powstania zadłużenia alimentacyjnego oraz ich wpływ na bieżącą sytuację skarżącego. Tym samym, w świetle przesłanek określonych w art. 30 ust. 2 upoua braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, a także w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy orzekające, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wytyczne Sądu co do dalszego prowadzenia postępowania, w szczególności wszechstronnie zbadają i ocenią zebrany w sprawie materiał dowodowy, aktualizując przy tym informacje o stanie dochodowym, materialnym i zdrowotnym skarżącego. Przy ocenie okoliczności sprawy nie można pominąć faktu, że możliwości zarobkowe skarżącego, będącego osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, są w istotny sposób ograniczone.