II SA/Po 371/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, ze zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] zotych tytułem zwrotu koszów postępowania. /-/ E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/ B. Drzazga Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z dnia [...] ustalił na rzecz J. D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ziemnego stawu rybnego w m. B., gm. N., na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło postępowanie w celu zbadania czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 30 marca 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...]. Uzasadniając organ odwoławczy wskazał, iż na wniosek J. D. Burmistrz Miasta i Gminy S. z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stawu rybnego. Podczas rozprawy przed Kolegium wnioskodawca przyznał, że przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy prowadził na nieruchomości prace związane z porządkowaniem terenu. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku gdy ma nastąpić zmiana zagospodarowania terenu, w którym mieści się budowa nowego obiektu, wykonanie innych robót budowlanych czy tez zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a więc gdy inwestor zamierza rozpocząć proces inwestycyjny. Ustawa wyklucza wydanie decyzji w odniesieniu do obiektów zrealizowanych czy realizowanych. W tym stanie rzeczy organ uznał, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał również, na naruszenie dyspozycji § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588). Załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy są wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część graficzną i tekstową, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje odstępstw od obowiązku wykonania analizy. Dlatego za nieuprawnione organ uznał stwierdzenie zawarte w załączniku do decyzji, iż w związku ze specyficznym rodzajem planowanej inwestycji nie przeprowadzono cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W przewidzianym ustawą terminie pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uzasadniając, iż organ I instancji wydając decyzję o warunkach zabudowy w sposób rażący naruszył przepisy prawa materialnego. W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, stwierdzenie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów ustanowienia zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, wskazując, iż Kolegium na wniosek skarżącego ponownie rozpoznało sprawę, jednak 2 członków składu orzekało na rozprawie 30 marca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi, podnosząc, że postępowanie w trybie art. 127 § 3 kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym, obejmującym działania dwóch organów niższej i wyższej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na uwzględnienie zasługiwały zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa, poprzez podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez te same osoby, które podpisywały decyzję przy rozpoznawaniu sprawy po raz pierwszy. Stosownie do treści art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, ale strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek od odwołania różni się jednak tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. W stosunku do wniosku nie znajdą więc zastosowania przepisy art. 129 § 1, art. 132, art. 133, art. 136 ostatnie zdanie, art. 138 § 2 i § 3 kpa (B.Adamiak; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 582). Zagadnienie naruszenia prawa poprzez podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w I instancji, w kontekście art. 24 § 1 pkt 5 kpa, wielokrotnie było przedmiotem orzekania sądów administracyjnych. Zauważalna niegdyś na gruncie orzecznictwa pewna rozbieżność co do oceny tej kwestii zaowocowała przedstawieniem zagadnienia prawnego składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia czy art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów NSA stanął na stanowisku, iż artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa. W uchwale podkreślono, iż prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, a wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania, jak np. wyłączenie pracownika. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 kpa), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa (uchwała NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. II GPS 2/06). Pogląd wyrażony w przywołanej wyżej uchwale podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Sąd miał też na uwadze, że zgodnie z art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w danej sprawie. Jednocześnie jednak art. 269 tej ustawy wskazuje, że uchwały konkretne wiążą nie tylko w danej sprawie, bowiem żaden inny sąd administracyjny nie może w innej rozpatrywanej sprawie odstąpić od oceny wyrażonej przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli Sąd w toku rozpoznania sprawy nie podzieli stanowiska wyrażonego w uchwale składu poszerzonego, może jedynie powstałe zagadnienie prawne przedstawić do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi poszerzonemu. W rozpoznawanej sprawie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy podpisana została przez dwie z trzech osób, które brały udział również w rozpoznawaniu sprawy po raz pierwszy. Dwóch z trzech członków składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., którzy uczestniczyli w wydaniu zaskarżonej decyzji z 28 maja 2007 r. wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, brało wcześniej udział w wydaniu decyzji z dnia 30 marca 2007 r. Skoro z mocy ustawy od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyłączony jest pracownik organu administracji, który brał udział w wydaniu decyzji, w związku z którą złożono tego rodzaju wniosek, zatem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą w postaci naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 zd. 2 kpa, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania i uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów koniecznym było uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku wskazówki, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń zastosować właściwe przepisy. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 152 tej ustawy. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ B.Drzazga MK