II SA/Po 371/13

Dnia 28 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 roku sprawy ze skargi M. K. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], Burmistrz Ś., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zasłony (parawanu) przestrzennego na działce nr [...], położonej w obrębie miasta Ś. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 15 lutego 2012 r. do organu wpłynął wniosek M. K. o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji, mającej polegać na budowie parawanu usytuowanego w odległości 11,70 m od granicy z pasem drogowym ulicy oraz w odległości 0,35 m od granicy z działką sąsiadującą o nr [...]. Gabaryty planowanej inwestycji to ok. 7.26 m szerokości i 6,11 m wysokości. Pismem z dnia 07 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował organ, że obecnie prowadzone jest postępowanie w przedmiocie samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego – zasłony o konstrukcji przestrzennej na działce nr [...]. Do pisma załączono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym zobowiązano inwestora – M. K., do przedstawienia, w określonym terminie, zaświadczenia Burmistrza Ś. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jednakże na skutek odwołania Ł. i P. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz dokonał, w dniu 25 października 2012 r. oględzin działek nr [...] oraz [...], podczas których wykonano inwentaryzację fotograficzną istniejącego obiektu budowlanego. Do akt sprawy załączono również analizę funkcji i cech zagospodarowania terenu. W ocenie organu I instancji zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa zasłona nie stanowi jakiejkolwiek kontynuacji charakteru architektonicznego i innych elementów istotnych w stosunku do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Jej indywidualny charakter przesądza, że stanowi ona element obcy w istniejącej zabudowie. Również jej walory estetyczne negatywnie wpływają na otoczenie i ład przestrzenny zabudowy o charakterze mieszkaniowej jednorodzinnej. Tym samym, zdaniem Burmistrza, planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wskazano również, że przedmiotowa inwestycja może ograniczać dopływ światła do nieruchomości sąsiedniej oraz może wywoływać negatywne następstwa w postaci hałasu i wibracji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. K. podnosząc, w pierwszej kolejności, że niezrozumiałym jest dla niej fakt wydania decyzji odmownej, w sytuacji, gdy uprzednio wydano decyzję pozytywną. Jak wyjaśniono, przedmiotowy parawan ogranicza widok jedynie na jej posesję, służąc zapewnieniu jej prywatności w stosunkach sąsiedzkich i nie jest widoczny od ulicy. Skarżąca wskazała również, że parawan został pobudowany na skutek zabudowy przez sąsiadów dachu garażu i pobudowania na nim tarasu. Wymiary parawanu to szerokość garażu, a jego wysokość od dachu garażu wynosi 2 m, co powoduje, ze sprawia on wrażenie dużego jedynie z nieruchomości skarżącej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje Burmistrza Ś. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że przedmiotowy obiekt budowlany wpływa negatywnie na istniejący ład przestrzenny. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. K. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając w szczególności, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. Starosta K. wydał decyzję o pozwoleniu na przebudowę płyty dachowo garażowej na tarasową na działce nr [...], co pogorszyło stosunki sąsiedzkie skarżącej z sąsiadami. Mając powyższe na względzie skarżąca wzniosła przedmiotowy parawan, który, w jej ocenie, nie wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz stanowił jedynie rodzaj pergoli. W wyniku wszczętego postępowania legalizacyjnego skarżąca wystąpiła do Burmistrza o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, i uzyskała stosowną decyzję w dniu [...] maja 2012 r. Została ona uchylona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę odmówił ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że okoliczności faktyczne nie uległ zmianie. Skarżąca zakwestionowała możliwość wydania w jednej sprawie dwóch różnych decyzji oraz wyjaśniła, że dokonując analizy zagospodarowania terenu pominięto rozebrane kominy szklarniowe wraz z rozpadającymi się kotłowniami oraz metalowe konstrukcje poszklarniowe. Wyjaśniono również, że przedmiotowy obiekt nie ma możliwości zasłaniania słońca do pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zasłony (parawanu) przestrzennego na działce nr [...], położonej w obrębie miasta Ś. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy w pierwszej kolejności, że niewątpliwie przedmiotowa zasłona (parawan) stanowi budowlę, w rozumieniu art. 3 pkt. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), stanowiąc obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Sąd wyjaśnia, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Innymi słowy, przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko zamiar zrealizowania inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. Choć, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1846/11, Baza NSA). Samo stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia w przypadku braku planu miejscowego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu, wskazuje, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jak wynika z załączonej do decyzji części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy obszaru analizowany został wyznaczony zgodnie z wyżej wskazanymi wymogami. W ocenie Sądu, przedłożona analiza urbanistyczna odpowiada przepisom prawa, a w szczególności przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zawarto w niej bowiem wyczerpującą charakterystykę obszaru analizowanego, w której zawarto informacje na temat zabudowy występującej na terenie poddanym analizie wraz z informacjami dotyczącymi występującej funkcji zabudowy oraz geometrii dachu oraz liczby kondygnacji istniejących budynków. Ustalenia powyższej analizy mogły więc stanowić podstawę do oceny dopuszczalności planowanej inwestycji z punktu widzenia ładu przestrzennego. Równocześnie ocena analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu oraz sporządzonej, podczas trwania oględzin w dniu 25 października 2012 r. dokumentacji fotograficznej wskazuje, jak zasadnie uznały organy administracji publicznej, że brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Istotnie budowa przedmiotowego parawanu nie stanowi jakiejkolwiek kontynuacji charakteru architektonicznego, czy też elementów istotnych w stosunku do zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, a więc w terenie objętym analizą. Jak prawidłowo uznał Burmistrz, stanowi ona w istocie element obcy w istniejącej zabudowie, który wpływa negatywnie na istniejący ład przestrzenny. Charakteru powyższego nie zmienia fakt zlokalizowania inwestycji od strony nieruchomości sąsiadującej, gdyż na terenie objętym analizą nie występują jakiekolwiek podobne elementy służące odgraniczeniu nieruchomości od działek sąsiadujących. Tym samym, w ocenie Sądu, planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakim jest kontynuowanie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Za niezasadne uznać należało również zarzuty dotyczące uprzedniego wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co powoduje, że decyzje organu I instancji są poddane kontroli organu odwoławczego. W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wskazało na błędy, jakich dopuścił się Burmistrz, a które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2012 r. Burmistrz dokonując ponownej analizy sprawy dokonał odmiennej oceny faktycznej i prawnej sprawy, do czego był uprawniony na podstawie art. 6 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.