II SA/Po 373/22

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Burmistrz Gminy D. (dalej Burmistrz) decyzją z dnia 07 marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 24, art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. dalej u.ś.r.), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 roku w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r., poz. 1481) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j Dz.U, z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. dalej k.p.a.) odmówił E. M. (dalej jako skarżąca lub strona) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dniu 19 stycznia 2022 r. wpłynął do organu wniosek E. M. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką B. M., ur. [...] 1954 r. Skarżąca oświadczyła, że nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Na podstawie wywiadu z dnia 23 lutego 2022 r. pracownik socjalny potwierdził fakt sprawowania przez skarżącą opieki nad matką B. M.. Mąż Pani B. M. pobiera emeryturę. Organ ustalił, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nr akt [...] stwierdzającym okresową niezdolność do samodzielnej egzystencji do stycznia 2024 r. Orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] listopada 1998 r. stwierdza niezdolność B. M. do pracy w rolnictwie od dnia 27 listopada 1998 r., natomiast orzeczenie Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] kwietnia 2020r. stwierdza niezdolność Pani B. M. do samodzielnej egzystencji od dnia 21 listopada 2019 r. Burmistrz przyjął, że nie może przyznać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego bez dokumentu stwierdzającego, że osoba wymagająca opieki ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności i ta niepełnosprawność powstała w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Biorąc pod uwagę, że niepełnosprawność istnieje od 44-go roku życia, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu, sam fakt nie podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką nie uprawnia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie został spełniony warunek związany z wiekiem, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Pani E. M. podnosząc, że przedmiotowa decyzja jest dla niej krzywdząca, gdyż jest jedyną osobą mającą możliwość sprawowania opieki nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 marca 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 poz. 856 z 2001r.), art. 17 pkt. 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Motywując rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem SKO brak jest podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego córce w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, gdyż jak wynika z akt sprawy ta pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż S. M. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dopóki więc w sprawie odwołująca nie wykaże, że mąż Pani B. M. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności brak jest podstaw do wyłączenia stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. M., reprezentowana przez adwokatów, zaskarżyła w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2022 roku, nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Gminy D. z dnia 07 marca 2022 roku, [...] Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. M., w sytuacji, gdy ziściły się wszelkie ku temu przesłanki i przyznanie takiego świadczenia jest zasadne wobec konieczności sprawowania opieki nad B. M. oraz rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącą, 2. naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że córce, na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad matką legitymującą się wymaganym orzeczeniem nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż współmałżonek osoby niepełnosprawnej żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawnością w sytuacji, gdy wykładnia celowościowa wyżej wymienionego przepisu przemawia za przyznaniem skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. M., a to w szczególności w świetle stanu zdrowia małżonka B. M., który faktycznie nie może z uwagi na ten stan zdrowia sprawować nad żoną opieki, 3. naruszenie przepisu art. 6 oraz art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką B. M. w przypadku, w którym z okoliczności sprawy wynika, że zasadne było przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką, 4. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na oparciu się na okoliczności czy małżonek B. M. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaniechaniu działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (w szczególności w świetle tego, że skarżąca nie korzystała wcześniej z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, a nie zna się na prawie) i niezasadne uznanie, naruszające zasadę praworządności, iż skarżąca nie spełnia ustawowych przesłanek do ustalenia na jej rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, 5. naruszenie przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. E. M. ubiegała się o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, która na mocy orzeczeń z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego nr akt [...], Orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] listopada 1998 r. i Lekarza Rzeczoznawcy Kasy z dnia [...] kwietnia 2020 r. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Odmawiając skarżącej przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia organ I instancji, powołując się na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (tymczasem z dokumentacji wynika, że orzeczenie zostało wydane kiedy B. M. miała ukończone 44 lata). Z kolei według organu odwoławczego za utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji przemawiała okoliczność, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że nie zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej. Należy więc w pierwszej kolejności zwrócić uwagę (skoro zostało to przemilczane przez SKO), że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki po 18 roku życia nie może stanowić przesłanki do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Nawet jednak brak zwrócenia uwagi organowi I instancji przez Kolegium nie mógł przesądzić o uwzględnieniu skargi, ponieważ Sąd podziela zasadnicze motywy decyzji organu drugiej instancji, przemawiające za odmową przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei unormowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Sąd podziela tę ostatnio dominującą linię orzecznictwa, która aprobuje zawężającą wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji pozostawania osoby podlegającej opiece w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, nawet jeśli faktycznie - w miejsce tego współmałżonka - sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Stanowisko takie, jako odpowiadające literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia z dnia 9 lutego 2021 r. I OSK 2390/20, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę, że z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne innej osobie nie będzie przysługiwało. Ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zatem brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu (dziecku) na niepełnosprawnego rodzica, który pozostaje w związku małżeńskim, a jego małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jedyny wyjątek w tym zakresie w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy dotyczy więc sytuacji, gdy oboje małżonkowie są niepełnosprawni w stopniu znacznym, co wiąże się z sytuacją braku możliwości dopełnienia przez nich obowiązku wzajemnej opieki z uwagi na stan zdrowia i niedołężność. Wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, że tylko w sytuacji legitymowania się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie zostaje wyłączone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego krewnych zobowiązanych do świadczenia alimentacyjnego w dalszej kolejności po małżonku, stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, skoro wyjątek ten wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej. Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.) wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej. Wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ, ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm spornego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. (Vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia – 13 kwietnia 2022 r. sygn. I OSK [...], 28 marca 2022 r. sygn. I OSK 1244/21, 16 marca 2022 r. sygn. I OSK 1232/21, 4 marca 2022 r. I OSK 1657/21, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. I OSK 2391/20). Przedstawiona wykładnia przepisów u.ś.r. nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa. Zasady tej nie można rozumieć jako nakaz identycznego traktowania wszystkich osób, zobligowanych do alimentacji. Więź istniejąca pomiędzy małżonkami ma bowiem wymiar zupełnie inny od powiązań rodzinnych występujących pomiędzy krewnymi (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 599/20,). W rozpoznawanej sprawie matka skarżącej B. M. pozostaje w związku małżeńskim ze S. M., który ma 71 lat. Małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mimo więc podnoszonych w skardze okoliczności dotyczących stanu jego zdrowia, brak tego orzeczenia, w świetle powołanych przepisów, stanowi przeszkodę do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Nie zmienia tej oceny legitymowanie się przez S. M. orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, skoro ustawodawca wyraźnie wskazuje na orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Faktyczne sprawowanie opieki na osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną nie jest w tym wypadku również wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia w świetle powołanych wyżej przepisów prawa. Sąd w składzie orzekającym zwraca uwagę, że niepełnosprawność w stopniu znacznym została zdefiniowana w u.ś.r. Zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. znaczny stopień niepełnosprawności to: 1) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; 2) całkowita niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; 3) stała albo długotrwała niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwała lub okresowa całkowita niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczona na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach; 4) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów; 5) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczona na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który odpowiadałby znaczeniu pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności z art. 3 pkt 21 u.ś.r. S. M. posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Należy więc przyjąć, że w pewnym zakresie może zająć się opieką nad swoją żoną. Okoliczność, że on sam mierzy się z różnymi problemami zdrowotnymi nie ma w przedstawionej sytuacji wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżąca będzie mogła ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne dopiero wówczas, gdy mąż podopiecznej zostanie zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym, w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. , opisanym wcześniej. Podsumowując powyższe rozważania należy zatem stwierdzić, że organ orzekający w przedmiotowej sprawie słusznie uznał, iż zachodzi brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej córce na niepełnosprawną matkę w sytuacji, gdy podopieczna pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.)