II SA/Po 375/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi H. B. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta w Ś. z dnia (...) Nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/J. Zieliński /-/M. Kwiecińska /-/J. Szaniecka Decyzją z dnia (...) grudnia 2009 r., nr (...), Burmistrz Ś., na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), ustalił warunki zabudowy dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...), położonej w . przy ul. (...) dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku garażowo – gospodarczego na garażowo – mieszkalny z nadbudową drugiej kondygnacji mieszkalnej. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu (...) października 2009 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji wniosła H. W. O wszczęciu postępowania administracyjnego zawiadomione zostały pozostałe strony. Następnie sporządzona została, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku garażowo – gospodarczego na garażowo – mieszkalny z nadbudową drugiej kondygnacji mieszkalnej, która została załączona do przedmiotowej decyzji. Podkreślono, że zgodnie z wynikami analizy, planowana inwestycja będzie spełniać warunki kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Organ I instancji, odnosząc się, do prezentowanego w pismach z dnia (...) listopada 2009 r. oraz (...) listopada 2009 r. stanowiska stron postępowania – H. B. oraz T. B., właścicieli działki nr (...), sąsiadującej z nieruchomością, na której planowane jest inwestycja, wskazującego, że nie wyrażają oni zgody na rozbudowę budynku zlokalizowanego w granicy z ich nieruchomością, podkreślił, że prezentowana argumentacja nie znajduje uzasadnienia na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym Burmistrz, mając na względzie zgodność planowanej inwestycji ze sporządzoną analizą funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, orzekł o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. B. oraz T. B., podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza ich prawo do wypoczynku i prawo do posiadania ogrodu z dostępem światła, a w konsekwencji naruszone zostaje ich prawo własności. Skarżący wskazali, że budowa kolejnego piętra budynku położonego na granicy z ich nieruchomością, ograniczy użyteczność ich działki oraz dodatkowo narusza przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak poszanowania interesów osób trzecich. Decyzją z dnia (...) marca 2010 r., nr (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że zarówno decyzja jak i analiza urbanistyczna są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności decyzja spełnia wszystkich pięć wymogów uzależniających jej wydanie, określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono również, że decyzja o warunkach zabudowy jako decyzja o charakterze deklaratoryjnym, wskazującym jedynie na możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości, nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich. Wskazano, że kwestie związane z dostępem światła naturalnego do działki skarżących mogą stanowić przedmiot rozważań na etapie udzielanie inwestorowi pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu H. B. oraz T. B. zarzucając jej naruszenie art. 7, 11, 77 oraz 80 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa; naruszenie art. 6 oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie interesu skarżących oraz wadliwego uznania, że inwestycja spełnia wymagania uzasadniające jej wydanie oraz niezgodność z przepisami prawa budowlanego poprzez naruszenie przysługującego im prawa własności oraz nie zapewnienie dostępu oświetlenia dziennego do budynku skarżących. W uzasadnieniu skargi podtrzymano argumentację zaprezentowaną w treści odwołania od decyzji Burmistrza z dnia (...) grudnia 2009 r., oraz wskazano, że Kolegium rozstrzygając sprawę nie dokonało wnikliwej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego. Podkreślono, że wydana decyzja o warunkach zabudowy pozostaje w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak również narusza pkt. 5 powyższego artykułu poprzez nie zapewnienie zgodności z przepisami odrębnymi, w tym właściwymi przepisami regulującymi proces budowlany. Mając na względzie powyższe uchybienia skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia (...) września 2010 r. pełnomocnik skarżących przesłał do sądu kopię decyzji Wojewody z dnia (...) września 2010 r., nr (...), uchylającej decyzję Starosty Ś. z dnia (...) lipca 2010 r., odmawiającą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Urzędu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1986 r. w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę murowanego garażu w zabudowie dwusegmentowej oraz w sprawie zakończonej decyzją Urzędu Miasta i Gminy w Ś. z dnia (...) października 1986 r. w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę jednostanowiskowego garażu w zabudowie dwusegmentowej na działce nr (...) położonej w Ś. przy ul. (...). Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia rozważenia prawidłowości rozstrzygnięć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Ś.j, ustalającego warunki zabudowy dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym (...), położonej w Ś. przy ul. (...) dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku garażowo – gospodarczego na garażowo – mieszkalny z nadbudową drugiej kondygnacji mieszkalnej. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491). Tym samym planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjny ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06. LEX nr 322329). Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jednocześnie, zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest nieruchomość, na której planowana jest inwestycja. W ocenie Sądu teren analizowany, zakreślony na kopii mapy zasadniczej załączonej do części treściowej analizy, spełnia wymogi § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Jak bowiem wskazuje analiza kopii mapy zasadniczej, wyznaczony obszar był większy od wymaganego, przepisami rozporządzenie, okręgu o promieniu 50 m. Równocześnie dokonana analiza tego terenu, wbrew twierdzeniom organu I i II instancji nie pozwala na przyjęcie, aby planowana inwestycja spełniała warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc uzasadniała przyjęcie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zabudowę dominującą na obszarze analizowanym stanowi częściowo rozproszona zabudowa jednorodzinna, zlokalizowana w większości wzdłuż istniejących dróg publicznych, bezpośrednio przy tych drogach. Sporadycznie występująca na teranie analizowanym zabudowa w głębi działek obejmuje budynki mieszkalne oraz garaże, które nie są jednakże zlokalizowane przy granicy z nieruchomościami sąsiednimi, tak jak w rozpatrywanym wniosku o wydanie warunków zabudowy. Jedynymi budynkami zlokalizowanymi w granicy są budynki na działkach oznaczonych numerami (...) oraz (...), jednakże w stosunku do nich zastosowanie znajduje zasada wzajemności (zabudowa bliźniacza). Dopuszczona decyzją o warunkach zabudowy rozbudowa budynku garażowego (jednokondygnacyjnego) prowadzić miała do sytuacji w której na granicy działki powstać miał budynek dwukondygnacyjny garażowo-mieszkalny. Zabudowy o podobnym charakterze i położeniu w stosunku do granic działki, na analizowanym terenie, jak wynika z załączonej części graficznej analizy, brak. Nie można zgodzić się w tych warunkach z zawartą w analizie konkluzją, że wnioskowany sposób zabudowy stanowi kontynuację funkcji istniejącej już zabudowy, tylko dlatego że na analizowanym terenie znajdują się zarówno domy mieszkalne, jak i garaże. Zlokalizowanie tych obiektów na działce jest jednak inne niż objęte wnioskiem i argumentem dla przyjęcia, że istnieje kontynuacja funkcji nie może być fakt, iż budynek garażowy objęty wnioskiem istnieje już i jest zlokalizowany w granicy działki. Jego obecny charakter i wysokość (garaż jednokondygnacyjny) zgodnie z wnioskiem ma bowiem ulec zmianie, a nadto mówiąc o kontynuacji funkcji należy przyjąć za punkt odniesienia inne budynki znajdujące się na analizowanym terenie, nie zaś obiekt będący przedmiotem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy, z uwagi na konieczności zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie może tworzyć wyjątków od występującej, na terenie analizowanym zabudowy. W przedmiotowej sprawie dopuszczenie możliwości zrealizowania dwukondygnacyjnego budynku garażowo – mieszkalnego w granicy z działką sąsiednią tworzyłoby taki wyjątek, co nie może znaleźć uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w formie, która nie występuje na terenie analizowanym, doprowadziłoby w istocie do stworzenia nowego ładu przestrzennego w postaci zabudowy w głębi analizowanego obszaru (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 02 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 7/08, LEX 511264). Z powyższych względów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Już więc tylko na marginesie, odnosząc się do zarzutów skargi, zauważyć należy, że organ II instancji prawidłowo wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jako decyzja o charakterze deklaratoryjnym wskazuje jedynie możliwy sposób zagospodarowania nieruchomości, nie rozstrzyga kwestii związanych z bezpośrednia realizacją inwestycji. Stąd zarzuty dotyczące ograniczenia dostępu światła naturalnego do działki skarżących mogą stanowić przedmiot rozważań jedynie na etapie udzielanie inwestorowi pozwolenia na budowę. Za nietrafne uznać również należy stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowy z dnia (...) września 2010 r. zgodnie, z którym niemożliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku pobudowanego na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Trafnie też wskazano, że okoliczność, iż obiekt, co do którego planowana jest rozbudowa, został wcześniej wybudowany w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę, stanowi odrębną kwestię, nie mającą wpływu na postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 § 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć na wynik sprawy poprzez uznanie, że planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację zabudowy na obszarze poddanym analizie cechy i funkcji zabudowy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ś. z dnia (...) grudnia 2009 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny rozważyć, czy sporządzona analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku garażowo – gospodarczego na garażowo – mieszkalny z nadbudową drugiej kondygnacji mieszkalnej, dopuszcza, w ramach kontynuacji istniejącej zabudowy, możliwość zlokalizowania inwestycji na granicy z działką sąsiednią. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska /-/ J. Zieliński