II SA/Po 383/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010 r. sprawy ze skargi M. B. i H. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2009r. Nr [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/E. Brychcy /-/J. Zieliński /-/B. Drzazga Decyzją z dnia [...] 2000 r. Wójt Gminy R. zatwierdził na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.), "po rozpatrzeniu wniosku Starostwa Powiatowego w K. (...) projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...], stanowiącej własność M. i H. B., zapisanej w KW [...] Sądu Rejonowego w K., polegający na podziale działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działki: - ark. mapy [...] działka nr [...]/1 o pow. [...] ha - ark. mapy [...] działka nr [...] /2 o pow. [...] ha". W uzasadnieniu Wójt wskazał, iż części nieruchomości oznaczonej nr działki [...] jest użytkowana jako droga powiatowa nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. H. B. i M. B. wystąpili o uregulowanie stanu prawnego oraz wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...]/2 o pow. [...] ha zajętą pod drogę powiatową. Zaznaczyli przy tym, iż decyzją z dnia [...] 2000 r. nr [...] Wójt Gminy R. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Starosta [...] na podstawie art. 104 kpa oraz art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku H. B. i M. B. z dnia [...] marca 2007 r. odmówił ustalenia odszkodowania za przejęte z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawo własności nieruchomości położonej w [...], arkusz mapy nr [...], działka nr [...]/2 o powierzchni [...] ha, zapisanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. księdze wieczystej KW nr [...], jako grunt zajęty pod drogę powiatową. Jednocześnie na podstawie art. 105 § 1 kpa organ umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku M. B. i H. B. w przedmiocie uregulowania stanu prawnego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2 o powierzchni [...] ha, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. H. B. i M. B. wystąpili o uregulowanie stanu prawnego i ustalenie oraz wypłatę odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość. Wojewoda Wielkopolski ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]) stwierdził przejście wyżej opisanej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 wyżej powołanej ustawy z 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną na rzecz Powiatu [...] za odszkodowaniem. Organ przybliżył treść art. 73 ust. 1 i 4 powołanej ustawy oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). W ocenie organu złożenie przez strony wniosku o wypłatę odszkodowania po upływie terminu określonego w art. 73 ust. 4 usatwy z dnia 13 października 1998 r. (termin do złożenia wniosku rozciągał się od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.) skutkować musi wydaniem decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia odszkodowania. W przypadku niezłożenia wniosku o wypłatę odszkodowania w terminie do 31 grudnia 2005 r. roszczenie odszkodowawcze wygasa. Z tej przyczyny organ uznał, iż pomimo faktu utraty przez stronę własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może ustalić przedmiotowego odszkodowania, bowiem roszczenie odszkodowawcze stron wygasło z upływem 31 grudnia 2005 r. W konsekwencji w sprawie zaszła konieczność odmowy ustalenia tego odszkodowania. Sprawa ta nie ma cech bezprzedmiotowości. Stan faktyczny sprawy przemawia bowiem za ustaleniem odszkodowania, jednakże z uwagi na upływ terminu określonego prawem na skuteczne złożenie wniosku o wypłatę odszkodowania nie można wydać decyzji pozytywnej. Odnosząc się do wniosku stron o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]/2, organ stwierdził, że regulacja stanu prawnego nieruchomości dotyczy ogółu praw przysługujących do danej nieruchomości, z których najszerszym jest prawo własności, co sprowadza się do wykazania aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości. Stan taki na gruncie postępowania odzwierciedla decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], stwierdzająca przejście z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Powiatu [...]. W konsekwencji postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. W odwołaniu od powyższej decyzji Starosty wnioskodawcy zarzucili tej decyzji stronniczość i nieuwzględnienie wszystkich faktów wskazanych przez stronę i domagali się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu podali, iż pierwszy wniosek w sprawie uregulowania stanu prawnego oraz ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - działkę nr [...]/2 złożyli w Starostwie Powiatowym w K. w [...] 2000 r. i właśnie na ten wniosek zostało wszczęte postępowanie związane z podziałem nieruchomości zajętych pod drogę powiatową i wydano stosowne decyzje, jednak nie uwzględniono wniosku o wypłatę odszkodowania, gdyż - jak się potem okazało po ich interwencji - ich wniosku w Starostwie nie było; ówczesny pracownik Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami potwierdził, iż otrzymał taki wniosek i przekazał go zgodnie z instrukcją kancelaryjną osobie kompetentnej, to jest Naczelnikowi Wydziału. Ponadto błędnie pouczono strony, aby złożyły kolejny wniosek w tej samej sprawie. Po uzyskaniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] r. o przejęciu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na własność Powiatu [...], strony podejmowały dalsze kroki w sprawie wyjaśnienia "zaginięcia" wniosku z 2000 r., a równolegle obok postępowania wyjaśniającego w tej sprawie toczyło się postępowanie z wniosku z 2007 r. Nadto wskazali, iż wyżej opisany Wydział Starostwa "nie dysponował nawet zasobem archiwalnym pism np. kierowanym do Wójta Gminy R. świadczącym o tym, iż wszczęto postępowanie związane z podziałem nieruchomości, a uczynić to można było tylko na wniosek zainteresowanego właściciela gruntu czyli wówczas M.H. B.", a stał się posiadaczem ich kserokopii za przyczyną wnioskodawców, gdyż uważali, że pomoże to w pozytywnym rozwiązaniu sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.[...]) Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania i w tym zakresie umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy w ustaleniach faktycznych wskazał, iż w postępowaniu przed organem I instancji na rozprawie administracyjnej w dniu [...] kwietnia 2009 r. H. B. oświadczył, iż wniosek o wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę został złożony przed październikiem 2000 r. u pracownika Starostwa, jednak storna nie dysponuje potwierdzeniem złożenia wniosku. Starosta [...] w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. wyjaśnił organowi odwoławczemu, iż "w okresie od 1.01.2000 r. do 31.12.2005 r. nie odnotowano w Starostwie Powiatowym w K. wpływu żadnego pisma [...] H. B. oraz [...] M. B. w przedmiocie wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę. Dokumentu takiego nie ma także w aktach dotyczących wystąpienia przez Starostę [...] z wnioskiem o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Jedynym dokumentem w tej sprawie jest wniosek [...] B. z dnia [...]03.2007 r." Dalej organ odwoławczy przedstawił treść wypowiedzi J. A. z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożonej w Starostwie Powiatowym w K.: "nie będąc właściwy w załatwieniu tej sprawy, jako znajomy [...] H. B. pomogłem mu napisać wniosek o odszkodowanie. Rozmawiałem w tej sprawie z [...] Naczelnik W. w obecności [...] H. B., która stwierdziła, że obecnie nie ma pieniędzy na odszkodowania i trzeba poczekać. Nie pamiętam co się z tym wnioskiem stało i do kogo trafił, ja tego wniosku nigdy nie miałem. Wiem, że wniosek złożony przez [...] B. był podstawą do podziału jego działki". Organ podniósł również, iż wnioskodawcy twierdzą, że wcześniej, przed wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego i wypłacenie odszkodowania za działkę nr [...]/2 złożonym w dniu [...]marca 2007 r., złożyli inny wniosek o odszkodowanie, jeszcze przed rozpoczęciem okresu wskazanego w ustawie z dnia 13 października 1998 r.; na rozprawie H. B. na rozprawie administracyjnej podał, ze wniosek został złożony "przed październikiem 2000 r.", a w uzasadnieniu odwołania strony podały, iż wniosek został złożony "w październiku 2000 r.". Brak jest dokumentów na poparcie tego twierdzenia, a wskazany przez wnioskodawców świadek również nie potwierdził jednoznacznie faktu złożenia wniosku o odszkodowanie i przyznał, że nie wie, co się z tym wnioskiem stało. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, iż z uwagi na złożenie wniosku po upływie wskazanego w ustawie terminu roszczenie o odszkodowanie wygasło; termin określony w art. 73 ust. 4 powołanej ustawy jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie roszczenia (przepis ten został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji - wyrok z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02). Oceniając rozstrzygniecie organu I instancji w zakresie odmowy ustalenia odszkodowania organ odwoławczy uznał, iż w sprawie brakuje podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia, gdyż nastąpiło wygaśnięcie roszczenia z powodu upływu terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie Brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje zaś tym, iż nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Powołując się na w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r. (I OSK 967/05, Lex nr 201507) organ wyjaśnił, iż w sytuacji bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne, staje się niedopuszczalne. Brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, iż należało wydać decyzję o umorzeniu postępowania, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia, co też czyni je bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy jednocześnie uznał za zasadne rozstrzygnięcie Starosty [...] o umorzeniu postępowania w części dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości, gdyż stan prawny tej nieruchomości jest uregulowany, co potwierdza decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [...]. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wnieśli M. B. i H. B., którzy wyjaśnili, iż wniosek o uregulowanie spraw związanych z działką rolną nr [...], która została zajęta pod drogę, został złożony po raz pierwszy w 2000 r. Skarżący wyrazili zdziwienie, że chociaż wniosek ten był podstawą do podziału działki nr [...] na działki nr [...]/1 i [...]/2 nie znalazł się w późniejszych aktach sprawy, ani odpowiedzi na to pismo. Skarżący wyjaśnili, iż pomimo wejścia w życie ustawy nadal byli obciążani zobowiązaniami pieniężnymi z tytułu podatku rolnego. Ponadto podnieśli, że jeżeli zdaniem Starosty [...] jedyną przyczyną podziału działki były względy podatkowe, to dlaczego byli obciążani zobowiązaniami pieniężnymi do 2008 r. Działka nr [...]/2 powstała w wyniku podziału działki nr [...], jest wpisana w ich księdze wieczystej i stanowi ich własność. W ocenie skarżących prawo powinno chronić poszkodowanego, słabszego. Nie zgadzają się na to, by w sytuacji, kiedy odbiera się im własność mieli udowadniać opieszałość urzędników i szukać dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie skarżący podał, iż po przeprowadzonej odnowie ewidencyjnej wsi dowiedział się od geodetów, że część jego nieruchomości została zajęta pod drogę publiczną i że powinien złożyć wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania od Starostwa. Wtedy też udał się do znanego mu J. A., który sporządził ten wniosek. Następnie razem udali się do Naczelnik Wydziału, która zajmowała się tymi sprawami. Później w 2001 r. przyszło wezwanie do zapłaty podatku za cześć gruntu zajętą pod drogę publiczną i po jego interwencji, przez następne lata, do 2006 r. nie wpływały wezwania o zapłatę podatku za tę część gruntu. Wezwanie wpłynęło dopiero w 2007 r., wtedy to udał się do Wójta Gminy i tam dowiedział się, że powinien złożyć nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Nikt też nie powiedział mu, że były jakieś terminy do złożenia tego wniosku, w rezultacie po wydaniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego zaprzestano wzywania go do płacenia podatku za tę część gruntu. Skarżący wyjaśnił, iż J. A. był słuchany dwukrotnie w siedzibie Starostwa, raz [...] kwietnia 2009 r., skarżący był obecny przy tej czynności, ale nie wydano mu protokołu tego przesłuchania; ponownie J. A. został przesłuchany w sierpniu 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., którą organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2009 r. w części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz H. B. i M. B. za działkę nr [...]/2, która przeszłą na własność Powiatu [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Kontrolując zgodność z prawem wydanych w sprawie decyzji Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja Starosty [...] zostały wydane w warunkach uzasadniających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Nie ulega wątpliwości, że wydając przedmiotowe decyzje organy obydwu instancji związane były przepisami postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. nakazuje organowi administracyjnemu podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Rozwinięciem i doprecyzowaniem tego ogólnego obowiązku jest art. 77 k.p.a., który jasno określa, że to na organie ciąży obowiązek zgromadzenia całości materiału dowodowego i jego wyczerpującego rozpatrzenia. Nadto z art. 75 k.p.a. wynika, że co do zasady jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Należy zauważyć, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania dowodowego zgodnie z w/w przepisami. W zasadzie organy ograniczyły się jedynie do przyjęcia wyjaśnień od skarżącego H. B. w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...]04.2009r. Ponadto, już po doręczeniu decyzji z dnia [...]07.2009r., w dniu [...]08.2009r. organ pierwszej instancji odebrał wyjaśnienia od J. A., który stawił się w urzędzie razem ze skarżącym. Do tych wyjaśnień odniósł się organ odwoławczy, błędnie przyjmując, że J. A. był przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania przed organem pierwszej instancji. Należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, J. A. potwierdził sporządzenie wniosku o wypłatę odszkodowania na rzecz skarżących w 2000r. i powołał się na rozmowę z [...] W. W., odpowiedzialną za załatwienie wniosku. Dodał również, że wniosek złożony przez skarżącego był podstawą do podziału działki skarżącego.Twierdzenie to o tyle istotne znaczenie, że J. A., jak wynika z jego wyjaśnień, był do końca 2000r. kierownikiem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Okoliczności te, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały jednak przez organ odwoławczy zweryfikowane w toku postępowania z naruszeniem powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny przeprowadzić wyczerpujące postępowanie dowodowe, w szczególności przesłuchać w charakterze świadka J. A. i W. W., byłą Naczelnik Wydziału Geodezji, co zdaje się wynikać z akt administracyjnych. Organy winny również zapoznać się z aktami postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości działki nr [...] i sprawdzić jakie dokumenty były podstawą wszczęcia postępowania w tej sprawie. Dopiero tak zgromadzone dowody mogą być, zgodnie z art. 80 kpa, podstawą oceny organu administracyjnego wyjaśnień skarżącego co do okoliczności złożenia wniosku o odszkodowanie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę skarżącą. Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w pkt III wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a. /-/ E. Brychcy /-/ J. Zieliński /-/ B. Drzazga