II SA/Po 385/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi E. E. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia 21 marca 2025 r., nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę. W dniach od 12 lipca 2024 r. do 29 października 2024 r. upoważniony inspektor Inspektor Ochrony Środowiska (dalej również jako: "WIOŚ" lub "organ") przeprowadził kontrolę działalności spółki E. E. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca"), prowadzącej działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 27 maja 2014 r. (znak: [...] ze. zm., dalej jako: "zezwolenie"). Z kontroli sporządzono protokół kontroli nr [...] jednak Spółka odmówiła jego podpisania. Dnia 3 grudnia 2024 r. Spółka wniosła uwagi i zastrzeżenia do protokołu, na które WIOŚ odpowiedział pismem z dnia 09 stycznia 2025 r. (znak: [...]), podtrzymując swoje stanowisko. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, WIOŚ wydał w dniu 21 marca 2025 r. (doręczone w dniu 24 marca 2025 r.) zarządzenie pokontrolne (znak: [...], dalej: "zarządzenie Pokontrolne"), zobowiązując Spółkę do podjęcia działań w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń w czterech punktach: w zakresie przestrzegania warunków zezwolenia (na bieżąco), przekazywania odpadów podmiotom uprawnionym (na bieżąco), prowadzenia ewidencji odpadów (na bieżąco), prowadzenia monitoringu wizyjnego miejsc magazynowania odpadów (na bieżąco). W dniu 23 kwietnia 2025 r. Spółka, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę na Zarządzenie Pokontrolne do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając je w całości. Skarga została uzupełniona pismem pełnomocnika z dnia 30 kwietnia 2025 r., w którym przedstawiono zarzuty naruszenia prawa i ich uzasadnienie. Skarżąca zarzuciła Zarządzeniu Pokontrolnemu naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 425, dalej również jako: "u.i.o.ś.") w zw. z punktem [...] decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 27 maja 2014 r. poprzez nieprawidłowe uznanie przez WIOŚ, że wystąpiło naruszenie warunków Zezwolenia, polegające na magazynowaniu zbieranych odpadów o kodach: [...] - odpady ulegające biodegradacji, [...] - szkło,[...] - opakowania z papieru i tektury, niezgodnie z wymaganiami określonymi w punkcie [...] zezwolenia; 2. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z punktem [...] Zezwolenia w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej również jako: "u.o." lub "ustawa o odpadach"), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WIOŚ, że Skarżąca naruszyła punkt [...] zezwolenia i art. 27 ust. 2 u.o., ponieważ przekazała odpady o kodzie [...] - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w [...] podmiotowi nieposiadającemu uprawnienia do ich zagospodarowania (tj. A. D., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "Żwirownia [...]" "[...]"); 3. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 66 ust. 1 u.o., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Organ, że Spółka prowadziła ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym i nie na bieżąco. 4. art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w zw. z art. 25 ust. 6a i 6f u.o., poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez WIOŚ, że Spółka nie zapewniła Organowi dostępności obrazu z wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów w czasie rzeczywistym. Dodatkowo Skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935). I tak, Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów dotyczących ochrony przeciwpożarowej i magazynowania odpadów: aneksów i operatów przeciwpożarowych (z sierpnia 2022 r., października 2023 r. i sierpnia 2024 r.) wraz z aneksami oraz postanowień Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w P. z września 2022 r., marca 2024 r. i października 2024 r. celem wykazania, że firma spełniała wymogi ochrony przeciwpożarowej i prawidłowo magazynowała odpady o kodach [...], [...] i [...]. W zakresie systemu BDO Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z korespondencji e-mail z dnia 1 kwietnia 2025 r. dotyczą możliwości skorygowania lub wycofania karty przekazania odpadów (KPO), która miała już status "zrealizowane przejęcie" oraz oświadczenie A. L. z dnia 24 kwietnia 2025 r., które miało potwierdzić, że w KPO o numerze [...] błędnie wskazano kod odpadów, celem wykazania, że firma nie miała możliwości skorygowania błędu w systemie BDO dotyczącego kodu odpadów. W zakresie dowodów dotyczących systemu monitoringu wizyjnego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 14 stycznia 2025 r. oraz pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia 22 stycznia 2025 r., na okoliczność udowodnienia, że firma podjęła działania, aby wyjaśnić, dlaczego urząd nie miał dostępu do systemu monitoringu wizyjnego i dlaczego nie otrzymała od urzędu niezbędnych informacji do rozwiązania problemu technicznego. Skarżąca zakwestionowała zasadność zarządzenia pokontrolnego, twierdząc, że zarzucane naruszenia nie miały miejsca, a ustalenia kontroli WIOŚ były wadliwe. W uzasadnieniu skargi Skarżąca argumentowała, że WIOŚ błędnie zinterpretował zapisy zezwolenia dotyczące magazynowania odpadów. W przypadku odpadów o kodzie [...] (odpady ulegające biodegradacji) oraz [...] (szkło), Spółka nie prowadziła ich magazynowania, lecz przeładunek. Odpady były transportowane luzem, co wymagało przeładowania do wyznaczonych miejsc. Zezwolenie dopuszczało ocenę odpadów przed ich skierowaniem do magazynowania, co naturalnie wiązało się z koniecznością rozładunku poza docelowym miejscem magazynowania. Dodatkowo, Skarżąca podkreślała, że na mocy zatwierdzonych przez PSP operatów przeciwpożarowych (z sierpnia 2022 r., października 2023 r. oraz aneksu z sierpnia 2024 r.), była uprawniona i zobowiązana do magazynowania odpadów o kodach [...], [...] i [...] również luzem w boksach (nie tylko w workach czy kontenerach), aby dostosować się do nowych wymagań ochrony przeciwpożarowej wprowadzonych ustawą nowelizującą z 2018 r. Brak dostosowania do tych nowych wymogów ppoż. skutkowałby negatywną opinią Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej i odmową wydania decyzji. Proces dostosowania, prowadzony w trakcie działalności zakładu o ograniczonej powierzchni, uniemożliwiał jednoczesne spełnianie warunków starego zezwolenia i przygotowywanie nowych miejsc magazynowania. W ocenie Skarżącej, działanie zgodne z nowymi wymogami ppoż. nie mogło być traktowane jako delikt administracyjny. Następnie Skarżąca zaprzeczyła, by przekazała odpady o kodzie [...] (zmieszane odpady z betonu, gruzu) podmiotowi nieuprawnionemu (Żwirowni [...]). Wyjaśniała, że w karcie przekazania odpadów (KPO) o numerze [...] doszło do omyłkowej pomyłki pisarskiej ze strony pracownika E. E. . System BDO nie pozwalał na anulowanie zatwierdzonej KPO z błędnymi danymi. Po wykryciu błędu, Spółka wystawiła drugą, prawidłową KPO (nr [...]), potwierdzającą przekazanie odpadów o kodzie [...] (odpady betonu oraz gruz betonowy), do których Żwirownia [...] posiadała uprawnienia. Tym samym, naruszenie zarzucane przez WIOŚ nie miało miejsca. W zakresie naruszenia dotyczące prowadzenia ewidencji odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym i nie na bieżąco Skarżąca utrzymywała, że na dzień wydania Zarządzenia Pokontrolnego naruszenie to nie istniało. Wskazywała, że wszelkie opóźnienia i błędy we wprowadzaniu danych do ewidencji odpadów (BDO), które dotyczyły pierwszego półrocza 2024 r., zostały wyeliminowane przed wydaniem Zarządzenia Pokontrolnego. Spółka zakończyła współpracę z dotychczasowym podmiotem prowadzącym ewidencję i skorygowała dane, co potwierdzały przedstawione WIOŚ dokumenty (np. wypowiedzenie umowy z dnia 6 marca 2024 r.). Spółka zapewniała, że prowadziła ewidencję odpadów na bieżąco i rzetelnie. Finalnie Skarżąca podniosła, że zapewniła organowi pełen dostęp do wizyjnego systemu kontroli, a problemy z podglądem w dniu 24 października 2024 r. leżały po stronie WIOŚ, a nie Spółki. E. E. przekazał prawidłowe dane do logowania, a z systemu wizyjnego wynikało, że działał on poprawnie. Problemy techniczne, które uniemożliwiły WIOŚ dostęp do dwóch kamer, zostały potwierdzone przez specjalistę od systemu (Ł. M.) i nie leżały po stronie Spółki. Skarżąca podkreślała, że WIOŚ nie podjął próby wyjaśnienia problemów technicznych, ani nie zweryfikował, czy kamery działały prawidłowo, obciążając Skarżącą odpowiedzialnością. Ponadto, Skarżąca wskazywała na korespondencję z Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska, potwierdzającą, że problemy techniczne WIOŚ z dostępem do monitoringów wizyjnych były powszechne i wynikały z braku odpowiedniego sprzętu lub oprogramowania po stronie organu. Przypisanie Skarżącej naruszenia w takiej sytuacji było nadużyciem władztwa administracyjnego. Skarżąca akcentowała, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne wymagała nie tylko oceny samego aktu (zarządzenia pokontrolnego), ale także prawidłowości ustaleń faktycznych i poprawności subsumcji. Podkreślała, że protokół kontroli nie mógł być jedynym i niepodważalnym dowodem, a organy powinny były kierować się zasadą zaufania do przedsiębiorcy i rozstrzygać wątpliwości na jego korzyść i jednoznacznie wykazać naruszenia. W ocenie Skarżącej, sąd administracyjny powinien był przede wszystkim zweryfikować, czy do naruszenia w ogóle doszło, a dopiero potem oceniać, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego, czy też stało się ono bezprzedmiotowe (np. wskutek usunięcia naruszenia). W odpowiedzi na skargę, WIOŚ, na podstawie art. 54 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ argumentował, że skarga powinna zostać odrzucona, ponieważ pierwotne pismo z dnia 23 kwietnia 2025 r. nie zawierało określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, a zarzuty zostały przedstawione dopiero w piśmie uzupełniającym z dnia 30 kwietnia 2025 r., złożonym po upływie terminu na wniesienie skargi. Merytorycznie, WIOŚ podtrzymał swoje ustalenia, wskazując, że Zarządzenie Pokontrolne jest aktem sygnalizacyjnym, a sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych protokołu kontroli. WIOŚ podtrzymał, że Spółka naruszyła pkt [...] zezwolenia z 27 maja 2014 r., magazynując odpady ([...], [...], [...]) luzem w boksach lub hałdach, zamiast w workach, pojemnikach lub kontenerach, co potwierdzały zdjęcia z kontroli. Organ wyjaśnił, że zezwolenie nie przewidywało tymczasowego magazynowania poza wyznaczonymi miejscami w związku z przeładunkiem. WIOŚ wskazał, że nowe operaty przeciwpożarowe i wyznaczone w nich miejsca magazynowania nie miały znaczenia dla wcześniej uzyskanego i nadal obowiązującego zezwolenia. Operat ppoż. był jedynie dokumentem pomocniczym, wskazującym bezpieczeństwo pożarowe, a nie zezwoleniem na działalność, i nie uwzględniał globalnej gospodarki odpadami czy właściwości wszystkich odpadów (np. bioodpadów, które nie są palne). Zobowiązanie do przestrzegania obowiązującej decyzji było nadrzędne. WIOŚ stwierdził naruszenie art. 66 ust. 1 u.o. Analiza danych w bazie BDO wykazała, że Spółka prowadziła ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym i nie na bieżąco. Stwierdzono, że część wpisów w KEO (155 z 316) została wprowadzona z opóźnieniem (po ponad 30 dniach), a niektóre odpady, pomimo braku przetworzenia, były wstecznie zaewidencjonowane jako przetworzone. To miało wpływ na rzeczywistą ilość magazynowanych odpadów. WIOŚ zaznaczył, że rozpoczęcie rzetelnego prowadzenia ewidencji po kontroli nie negowało wcześniejszych naruszeń, które były powtarzane w poprzednich latach. Końcowo WIOŚ potwierdził, że Spółka, magazynując odpady palne, była zobowiązana do zapewnienia dostępu do obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny, zgodnie z art. 25 ust. 6a i 6f u.o. Podczas logowania 24 października 2024 r. nie był możliwy dostęp do dwóch kamer. WIOŚ odrzucił twierdzenia Spółki o problemach technicznych po stronie Organu, argumentując, że to na posiadaczu odpadów ciążył obowiązek udostępnienia sprawnego systemu. WIOŚ nie miał obowiązku informowania o naruszeniach przed doręczeniem protokołu. Fakt, że część kamer działała, sugerował, że problem leżał po stronie nadawcy (Spółki). Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 07 sierpnia 2025 r. pełnomocnicy strony skarżącej przedłożyli pismo z ministerstwa klimatu dotyczące m. in. tych zagadnień i powołuje się na argumentację w nim podniesioną, wyjaśniając równocześnie, że nowe wymagania przeciwpożarowe musiały być spełnione przed zainicjowaniem procedury dot. zmiany obowiązującego pozwolenia na zbieranie. Zmiany w operacie dokonane w kolejnych latach wynikały ze zmiany otoczenia prawnego i konieczności dostosowania się do nowych przepisów. Zdaniem pełnomocnika skarżącej obecnie prowadzona działalność jest prowadzona na podstawie decyzji dotychczasowej oraz aktów podjętych w ramach prowadzonej procedury dot. zmiany decyzji, w tym w szczególności aktualnych operatów przeciwpożarowych, uwzględniających aktualne przepisy w tym zakresie, a faktem powszechnie znanym jest, że postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na zbieranie są prowadzone latami. Na pytanie Sądu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w zakresie braku zapewnienia monitoringu wizyjnego są prowadzone przez WIOŚ dwa postępowania dotyczące nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, z czego jedno z tych postępowań zakończyło się wydaniem decyzji, która nie jest jeszcze ostateczna. W ramach tych postępowań przeprowadzono eksperyment związany z możliwością zdalnego połączenia się z monitoringiem na przygotowanych przez Skarżąca urządzeniach, natomiast nie dopuszczono dowodu z opinii biegłego informatyka. Pełnomocnik organu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony, jakoby operat przeciwpożarowy był nadrzędny nad obowiązującą decyzją. Podkreśla, że skoro WIOŚ miał dostęp do części kamer w trakcie kontroli, to w ocenie organu oznacza to, że system WIOŚ działa prawidłowo, a problem jest po stronie przedsiębiorcy, który nie zapewnia możliwość połączenia z kamerą monitorującą odpady palne. Pełnomocnik uczestnika postępowania – Rzecznika Małych i Średnich przedsiębiorstw, wskazał, iż w jego opinii błąd związany z niezapewnieniem dostępu do monitoringu wizyjnego nie może obciążać przedsiębiorcy, a zajmowane przez organy administracji stanowisko jest bardzo restrykcyjne i będzie skutkowało każdorazowym nakładaniem kar pieniężnych. Dodatkowo wskazano, że przedsiębiorca nie może ponosić odpowiedzialności za błąd ludzki i nie miał interesu w wystawieniu BDO, w którym wskazano niewłaściwe kody odpadów, wiedząc, że może być z tego tytułu ukarany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem pozostaje zarządzenie pokontrolne z dnia 21 marca 2025 r. (doręczone 24 marca 2025 r.) zobowiązujące Spółkę do podjęcia działań w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń w czterech punktach: w zakresie przestrzegania warunków Zezwolenia (na bieżąco), przekazywania odpadów podmiotom uprawnionym (na bieżąco), prowadzenia ewidencji odpadów (na bieżąco), prowadzenia monitoringu wizyjnego miejsc magazynowania odpadów (na bieżąco). Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, że był on bezzasadny. Istotnie, sama skarga nie wskazywała istoty naruszenia prawa, jakiego miał się dopuścić organ wydając zaskarżone zarządzenie, jednak w kolejnym piśmie procesowy brak powyższy został uzupełniony, a w piśmie tym w sposób niezwykle szeroki i wyczerpujący opisano zarzuty dotyczące zaskarżonego aktu. Odrzucenie skargi w tej sytuacji stanowiłoby przejaw nadmiernego rygoryzmu procesowego i pozbawiałoby skarżącej prawa do sądu. W tym miejscu zauważyć należy – co nie jest też kwestionowane przez strony, że zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy wynika jednoznacznie, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska, a jego adresat jest zobligowany do podjęcia działań wynikających z zarządzenia pokontrolnego, a w szczególności - jak stanowi to art. 12 ust. 2 ustawy - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Innymi słowy, zarządzenie pokontrolne, będące wyrazem interwencji właściwego organu, jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli w razie stwierdzenia naruszeń prawa i ma na celu ich wyeliminowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) - zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15 czy z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1091/21, Baza CBOSA). Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: - kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ; - treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; - oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Należy przy tym zaakcentować, że rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska sąd nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym przede wszystkim, czy podczas czynności kontrolnych organ przestrzegał przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Do zarządzenia pokontrolnego nie stosuje się przepisów powyższego aktu, gdyż wydawane jest ono w wyniku odrębnego postępowania kontrolnego. Nie podlega również badaniu to czy i w jaki sposób organ uzasadnił wszczęcie kontroli, w następstwie której wydano zarządzenie pokontrolne. Podniesiona powyżej okoliczność – w zakresie braku prowadzenia postępowania dowodowego – ma istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy, gdyż podnoszone zarzuty dotyczą, w zasadniczej części, braku ustalenia podstaw zaistniałych nieprawidłowości, w tym oceny, czy można Spółce z tego tytułu przyznać wyłączną odpowiedzialność. Tymczasem jak powyżej wskazano, celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie, w sposób urzędowy, właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Konsekwencją regulacji art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, określającej uznaniową kompetencję inspektora ochrony środowiska do wydania zarządzenia pokontrolnego (co wynika ze zwrotu ustawowego "może wydać"), a także konsekwencją władczego charakteru zarządzenia pokontrolnego jest konieczność rozważenia przez organ zasadności formułowania obowiązków mających doprowadzić stan faktyczny do stanu postulowanego w sytuacji, gdy nie występują rozbieżności między stanem faktycznym a stanem postulowanym na moment wydawania zarządzenia pokontrolnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej. Powtórzenia w tym miejscu wymaga, że kwestie dotyczące przyczyn zaistniałych nieprawidłowości, mogą podlegać ocenie w ewentualnych dalszych postępowaniach dotyczących wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych. Natomiast okoliczności powyższe nie stanowią przedmiotu oceny w ramach kontroli zarządzenia pokontrolnego. Innymi słowy, ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny na tym etapie postępowania nie może wypowiedzieć się, czy Spółka ponosi odpowiedzialność za stwierdzone naruszenia, jak również nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu stwierdzenia przyczyn/powodów zaistniałych nieprawidłowości oraz oceny ich charakteru, w tym ustalenia czy miały one charakter zawiniony/niezawiniony, czy były istotne/nieistotne. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy oraz zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego wyjaśnić należy, że w pkt 11.3.1 zezwolenia określono sposób magazynowania zbieranych odpadów. Zgodnie z wymaganiami pkt 11.3.1 ww. zezwolenia Spółka była zobowiązana magazynować odpady zbierane o kodach [...], [...], [...] selektywnie w workach typu big - bag, lub kontenerach w wyznaczonym miejscu placu magazynowania. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 12 lipca 2024 r. oraz 20 września 2024 r. stwierdzono, że Spółka magazynowała odpady w następujący sposób 1. odpady w kodzie [...] były magazynowane: w zadaszonym boksie, w boksie bez zadaszenia, w wyznaczonym miejscu z placu magazynowania. Natomiast tylko część odpadów o kodzie [...] magazynowano w kontenerze przy wjeździe na plac magazynowy; 2. odpady w kodzie [...] były magazynowane w workach, luzem, w sposób uporządkowany, w wyznaczonym opisanym boksie, ograniczonym betonowymi ściankami, a nie w workach lub kontenerach (zdj. [...] dokumentacji zdjęciowej z 20 września 2024 r.); 3. odpady w kodzie [...] były magazynowane w pojemniku na odpady w wyznaczonym miejscu placu magazynowania, część odpadów magazynowano w hałdzie luzem obok kontenera (w ilości kilku Mg), a nie w worku lub kontenerze (zdj. [...] dokumentacji zdjęciowej z 20 września 2024 r.). Organ uznał, że zgodnie z wymaganiami art. 25 ust. 1 ustawy o odpadach Spółka jest zobowiązana prowadzić "Magazynowanie odpadów zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7". Spółka nie zgadza się z powyższymi ustaleniami podnosząc dwa rodzaje argumentów. Po pierwsze podczas oględzin trwał rozładunek odpadów i miały one trafić do wyznaczonych miejsc, a odpady o kodzie [...] miały zostać przeładowane i trafić do następnego podmiotu. Ponadto odpady o kodzie [...] miały być odpadami wytworzonymi przez Spółkę. W stawianych zarzutach Spółka podnosi, również, że odpady o kodzie: 1. [...] - co do zasady transportowane są luzem w środkach transportu w postaci naczep typu ruchoma podłoga, zatem niezbędne jest dokonanie przeładunku odpadów tego rodzaju i umieszczenia w wyznaczonych miejscach magazynowania (co powoduje, że odpady te w dniu oględzin nie były magazynowane niezgodnie z punktem [...] Zezwolenia), 2. [...] - również w odniesieniu do tych odpadów prowadzony był przeładunek, co potwierdza także treść zarządzenia pokontrolnego, gdzie wskazano, że podczas oględzin odpady magazynowane były w workach, luzem, w sposób uporządkowany, w wyznaczonym opisanym boksie, ograniczonymi betonowymi ściankami, 3. [...]- zostały w części przygotowane do załadunku do kontenera, co potwierdzają fotografie załączone do protokołu oględzin (załącznik nr [...] do protokołu kontroli). Zdaniem Spółki, wobec braku jednoznacznych zapisów w zezwoleniu, dozwalających na prowadzenie przeładunku odpadów poza miejscami magazynowania odpadów, takie działanie było dopuszczalne. W szczególności podczas oględzin trwał rozładunek odpadów i miały one trafić do wyznaczonych miejsc, a odpady o kodzie [...] miały zostać przeładowane i trafić do następnego podmiotu. Ponadto odpady o kodzie [...] miały być odpadami wytworzonymi przez Spółkę. Sąd zauważa, że w posiadanym przez Spółkę zezwoleniu, w metodzie zbierania odpadów nie została uwzględniona konieczność tymczasowego magazynowania odpadów poza miejscem wyznaczonym, w związku ze sposobem transportu odpadów lub koniecznością ich przeładowania do wyznaczonych miejsc. Ponadto miejsca magazynowania odpadów nie były oznakowane ze względu na źródło ich pochodzenia. Podczas kontroli stwierdzono także, że kontrolowany podmiot nie zabezpieczył części magazynowanych odpadów przed utratą ich właściwości, a także w odniesieniu do bioodpadów Spółka przez ich tymczasowe magazynowanie mogła spowodować emisję odorów. Sąd podziela stanowisko organu, że Marszałek Województwa [...] przesądzając o miejscach magazynowania odpadów uwzględnił położenie i wielkość miejsc magazynowania odpadów, monitoring prowadzony przez Spółkę, a także zabezpieczenia chroniące środowisko przed zanieczyszczeniem. Nowe wytyczne w zakresie magazynowania i uzyskane nowe operaty przeciwpożarowe nie miały znaczenia dla uzyskanego wcześniej zezwolenia, ponieważ w 2014 r. na etapie zezwolenia nadal obowiązującego, wymagania były inne niż te, które Spółka uzyskała w operatach załączonych do skargi z 2024 r., 2023 r. i 2022 r. tj. nowy operat przeciwpożarowy i wyznaczyła nowe miejsca magazynowania odpadów, które były inne niż w posiadanym zezwoleniu. Podczas kontroli naruszenie magazynowania odpadów polegało, głównie na tym, że odpady były magazynowane w sposób inny niż wymagany w zezwoleniu, tj. nie były magazynowane w workach lub pojemnikach. W tym miejscu Sąd podkreśla – na co zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, że naruszeniem nie objęto samego miejsca magazynowania odpadów, które w obowiązującym zezwoleniu opisano jako "w miejscu wyznaczonym", jak również nie wypowiedziano się, co do prawidłowości podejmowanych działań związanych z rozładunkiem odpadów, czy też ich przeładowaniem, lecz ograniczono się jedynie do wskazania na konieczność realizacji posiadanego zezwolenia w zakresie sposobu magazynowania zbieranych odpadów. Podkreślenia również wymaga, że wbrew zarzutom skargi podmiot zajmujący się zbieraniem lub przetwarzaniem odpadów jest związany z jednej strony obowiązującymi przepisami prawa, z drugiej zaś posiadanym zezwoleniem. Innymi słowy – prawa i obowiązki skarżącej wynikające z ostatecznej decyzji są dla niej wiążące tak długo, aż decyzja powyższa nie zostanie uchylona lub zmieniona we właściwym trybie. Konieczność dostosowanie się do zmiany otoczenia prawnego w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie zmienia powyższego faktu, gdyż dopiero nowa decyzja może w sposób władczy określić sposób magazynowania odpadów. W powyższym świetle znamiennym pozostaje, że zatwierdzone operaty przeciwpożarowe wskazują jedynie na dopuszczalne – z punktu widzenia ochrony przeciwpożarowa – możliwości magazynowania odpadów. Jednakże to dopiero decyzja na zbieranie w sposób jednostronny ustali, w jaki sposób Skarżąca powinna magazynować odpady. Takiej mocy prawnej nie posiadają przedłożone operaty przeciwpożarowe, pomimo tego, że zostały one uzgodnione pozytywnie przez właściwy organ w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego zmiany posiadanego zezwolenia. Sąd dostrzega, że w skali kraju procedura dotycząca zmiany posiadanych zezwoleń jest prowadzona w sposób, który można by nazwać opieszałym, z uwagi na długość ich trwania. Nie można dlatego pozostawać zupełnie obojętnym na zarzuty dotyczące konieczności podejmowania działań związanych z dostosowaniem prowadzonej działalności do nowych wymogów, w tym wymogów przeciwpożarowych. Jednakże kwestie powyższe nie mogą wpływać na prawidłowość wydanego zarządzenia pokontrolnego, stanowiącego wyraz stanowiska organu, że sposób magazynowania odpadów musi wynikać z posiadanego i obowiązującego zezwolenia, nie zaś zatwierdzonego operatu przeciwpożarowego. W zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym WIOŚ potwierdził, że Spółka przekazała odpady o kodzie [...] (zmieszane odpady z betonu, gruzu) podmiotowi nieuprawnionemu (Żwirownia [...], co wynikało z KPO nr [...] Żwirownia [...] nie posiadała zezwolenia na przetwarzanie odpadów o tym kodzie (lecz jedynie [...]) ani wpisu do BDO w odpowiednim zakresie, co naruszało art. 27 ust. 2 ustawy o odpadach. WIOŚ odrzucił tłumaczenia Spółki o błędnym wypełnieniu KPO, podkreślając, że wszystkie podmioty potwierdziły zagospodarowanie, a błąd został zauważony dopiero przez kontrolujących. W ocenie Sądu stwierdzona nieprawidłowość dotycząca wadliwie wystawionej, a następnie przyjętej, karty przekazania odpadu, również upoważniała do wydania zarządzenia pokontrolnego, w którym zwrócono uwagę na obowiązek prawidłowego, a więc rzetelnego ewidencjonowania odpadów. Co prawda – i wymaga to szczególnego podkreślenia w realiach przedmiotowej sprawy – stwierdzona nieprawidłowość dotyczyła tylko jednej karty przekazania odpadów, których wolumen (masa) pozostawał nieznaczny w odniesieniu do całkowitej działalności skarżącej, jak również mógł być wynikiem niezawinionego błędu, w tym pomyłki pisarskiej (różnica w karcie dotyczyła tylko ostatniej liczny kodu odpadów), jednak znowu, organ ochrony środowiska widząc przedmiotową wadliwość był zobowiązany do jej zasygnalizowania w zarządzeniu pokontrolnym. Opisane powyżej okoliczności związana z jednostkowym błędem zarówno po stronie podmiotu przekazującego odpady, jak i jego odbiorcy, mogą być uwzględnione jedynie w ramach ewentualnej odpowiedzialności administracyjnoprawnej, nie mogą zaś stanowić o bezprzedmiotowości wydanego zarządzenia pokontrolnego, podobnie zresztą jak brak możliwości wycofania przyjętej karty przekazania odpadów, na co zwracano uwagę w skardze. Przechodząc do kolejnego punktu zarządzenia pokontrolnego, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Z powyższego przepisu wynika, iż wpisy do ewidencji powinny być dokonywane na bieżąco tzn. w możliwe najkrótszym terminie - bez zbędnej zwłoki, np. gdy aktualizuje się dana czynność powodująca zmianę stanu faktycznego związanego z gospodarowaniem odpadami. Baza danych o produktach i opakowaniach oraz gospodarowania odpadami (BDO) została utworzona w celu uszczelnienia i monitorowania obiegu odpadów przez cały sektor gospodarowania odpadami, poprzez gromadzenie informacji dotyczących podmiotów gospodarczych, które zajmują się ich wytwarzaniem, zbieraniem i przetwarzaniem. Jednym z głównych celów powstania bazy BDO jest przeciwdziałanie nielegalnemu obrotowi odpadami, a także szarej strefie w tym zakresie, odpowiedzialnej za przekazywanie odpadów podmiotom nieuprawnionym. Stąd, w ocenie Sądu, tak ważne jest w szczególności terminowe i rzetelne (zgodne ze stanem rzeczywistym) prowadzenie ewidencji odpadów, który to obowiązek został opatrzony przez ustawodawcę sankcją administracyjnej kary pieniężnej (zob. art. 194 ust. 1 pkt 5b ustawy). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że analiza danych w bazie BDO wykazała, że Spółka prowadziła ewidencję odpadów niezgodnie ze stanem rzeczywistym i nie na bieżąco. Stwierdzono, że część wpisów (155 z 316) została wprowadzona z opóźnieniem (po ponad 30 dniach), a niektóre odpady, pomimo braku przetworzenia, były wstecznie zaewidencjonowane jako przetworzone. Sąd podziela stanowisko organu ochrony środowiska, że miało to wpływ na rzeczywistą ilość magazynowanych odpadów, co utrudniało dokonanie czynności kontrolnych. Stąd zasadnym było zwrócenie uwagi w ramach zarządzenia pokontrolnego na stwierdzone naruszenia. Równocześnie podnoszone argumenty związane z winą podmiotu zewnętrznego oraz usunięcia nieprawidłowości (w tym rozwiązania umowy z podmiotem odpowiedzialnym za ewidencjonowanie odpadów) nie mogły zostać uwzględnione. Spółka, jako podmiot profesjonalny ponosi pełną odpowiedzialność za wybór podmiotów, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności gospodarczej, a więc ponosi odpowiedzialność również za ich działania i zaniechania. Idąc dalej, zauważyć należy, że strony nie kwestionują nałożonego na skarżącą obowiązku zapewnienia dostępu do obrazu z wizyjnego systemu kontroli w czasie rzeczywistym przez system teleinformatyczny, zgodnie z art. 25 ust. 6a i 6f ustawy o odpadach. Analiza akt sprawy wskazuje, że podczas logowania 24 października 2024 r. nie był możliwy dostęp do dwóch kamer, co potwierdza załączony do akt sprawy zrzut z ekranu. Nie doszło więc do powstania sytuacji, w której nie było obrazu ze wszystkich kamer (co mogłoby wskazywać bądź na działanie celowe, bądź na błąd techniczny), a jedynie nie zapewniony został podgląd do części z nich. W tym miejscu Sąd zauważa, że argumenty Skarżącej koncentrują się wokół wykazania, że dostęp do monitoringu został zapewniony, a to niewłaściwe rozwiązania techniczne istniejące po stronie organu, uniemożliwiły dostęp do wszystkich kamer. Jednakże powtórzyć w tym miejscu należy, że w ramach prowadzonego postępowania dotyczącego przeprowadzonych czynności kontrolnych niedopuszczalne jest badanie przyczyn zaistniałego stanu rzeczy. Innymi słowy, na tym etapie postępowania strona nie jest uprawniona do wykazania, dlaczego pełen dostęp do monitoringu nie był zapewniony, a organ nie jest obowiązany do wykazania, że miał możliwości techniczne zapewniające podgląd do wszystkich kamer. Wykraczałoby to bowiem poza zakres czynności kontrolnych. Podejmowanie tego typu działań dowodowych jest możliwe w innych postępowaniach – w tym w ramach ewentualnej odpowiedzialności administracyjnej, gdzie wydawane są decyzje administracyjne i gdzie obowiązują rygory Kodeksu postępowania administracyjnego. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wobec stwierdzonych nieprawidłowości organ był zobowiązany do wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego, a wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarga podlegała oddaleniu.