II SA/Po 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia (...) Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; oddala skargę. Pismem z dnia (...) grudnia 2010 r. P. K., podając iż jest Przewodniczącym Obwodowej Komisji Wyborczej nr (...) w P., zwrócił się do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o zwrot kosztów przejazdu publicznymi środkami komunikacji, jakie poniósł w związku z udziałem w czynnościach wskazanej Komisji. Powołując przepisy § 4 w związku z § 3 ust. 1 oraz § 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 208 poz. 2125 ze zm.) P. K. wyjaśnił, iż wszystkie przejazdy miały miejsce środkami komunikacji publicznej, na dwóch trasach i były one niezbędne dla przygotowania obsługi wyborów w dwóch turach głosowania. Oświadczył, iż niezachował biletów jednorazowych dla taryfy normalnej. Przedstawiając szczegółowy przebieg tras i przejazdów, rozliczenia których żąda P. K. zwrócił się o przelanie na podane konto bankowe kwoty 206,00 zł. Pismem z dnia (...) grudnia 2010 r. znak (...) Zastępca Przewodniczącego Miejskiego Zespołu Wyborczego ds. przeprowadzania wyborów do Rady Miasta P. i Sejmiku Województwa oraz wyboru Prezydenta Miasta P. wyjaśnił, iż uznano wszystkie wyszczególnione w piśmie z dnia (...) grudnia 2010 r. trasy przejazdów i opierając się na kalkulacji wysokości kosztów w oparciu o dane uzyskane z MPK oraz ZTM ustalono, iż cena za bilety dla wszystkich przejazdów wynosi (...) zł. Pismem z dnia (...) stycznia 2011 r., wniesionym za pośrednictwem Prezydenta Miasta P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, oznaczonym jako odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2010 r. znak (...), P. K. zwrócił się o "stwierdzenie deliktu formalnego przedmiotowej decyzji" oraz jej zmianę poprzez uznanie całości kwoty, jaką wydatkował w związku z wykonanymi przejazdami. W uzasadnieniu P. K. podniósł, iż zgodnie z art. 60 pkt 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) rozdysponowanie należności o charakterze administracyjno-prawnym następuje na podstawie decyzji administracyjnej. Zdaniem wnoszącego odwołanie do takich należności należą środki publiczne stanowiące nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym budżetu jednostki samorządu terytorialnego – pobrane przez ta jednostkę dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa. W tej sytuacji pismo z dnia (...) grudnia 2010 r. znak (...) uznać należy za decyzję administracyjną, od której przysługuje mu odwołanie. Powołując następnie przepisy art. 80 i 81 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) wydatki na finansowanie wyborów, w tym należności dla osób wchodzących w skład komisji wyborczych, są finansowane z budżetu państwa jako zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego. Zdaniem skarżącego nie istnieje przepis szczególny, który wyłączyłby obowiązek wydania w rozpatrywanym przypadku decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, iż decyzja z dnia (...) grudnia 2010 r. została mu doręczona w dniu (...) grudnia 2010 r. W dalszej części odwołania P. K. podniósł, iż niezasadnie przyznano mu zwrot części kosztów poniesionych w związku z wykonanymi przejazdami. Wyjaśnił, iż część kosztów wynikła z konieczności wykonywania przejazdów liniami pospiesznymi, czego organ nie uwzględnił i przeprowadził kalkulacje kosztów wyłącznie z uwzględnieniem przejazdu liniami normalnymi. Zdaniem odwołującego, w sytuacji, gdy nie zakwestionowano wykonanej liczby przejazdów na podanych trasach, obowiązkiem Prezydenta było uznanie kwoty (...) zł. P. K. zarzucił organowi, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej w skrócie kpa), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium przytoczyło pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (...), w całości go podzielając. Kolegium wskazało, iż zgodnie z tym stanowiskiem do środków przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego mają zastosowanie przepisy odpowiednio ustawy o gminnej gospodarce finansowej (rozdział 6 u.s.g.) oraz przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526). Przepisy tych ustaw szczegółowo regulują zasady i tryb postępowania jednostek samorządu terytorialnego z przekazanymi jako dotacje celowe z budżetu państwa "na zadania zlecone ustawami". W rozumieniu ustawy o dochodach jednostek terytorialnych dotacje celowe z budżetu państwa są jednym ze źródeł dochodów tych jednostek (art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Z przepisów ordynacji wynika, że z budżetu państwa pokrywa się wydatki dotyczące zadań i czynności wykonywanych przez Państwową Komisje wyborczą, komisarzy wyborczych oraz Krajowe Biuro Wyborcze, jednostki samorządu terytorialnego, terytorialne komisje wyborcze: gminne (miejskie), powiatowe i wojewódzkie, obwodowe komisje wyborcze. Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że pismo Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2010 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Skoro, zgodnie z art. 127 kpa, odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji, strona może skorzystać z tego środka zaskarżenia tylko wtedy, gdy w obrocie prawnym istnieje nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów kpa. P. K. w dniu (...) kwietnia 2011 r. wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia skarżący zwrócił się do Sądu o "rozpoznanie, czy wobec braku formy decyzji pismo Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2010 r. można traktować jako decyzję, a przez to stronie przysługują środki odwoławcze opisane w KPA". Wniósł o rozpoznanie zasadności i dopuszczalności umniejszenia przez organ żądanej przez niego kwoty. Podtrzymując stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błędną subsumcję stanu faktycznego, przez co doszło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia. Skarżący ponadto wyjaśnił, iż skargę wniósł w terminie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało mu doręczone w dniu (...) marca 2011 r., a skarga wniesiona została w dniu (...) kwietnia 2011 r., który to dzień był pierwszym dniem roboczym po świętach wielkanocnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi, jako wniesionej po terminie, a ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Kolegium wskazało, iż przytoczony przez skarżącego wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r. sygn. I SAB 54/93, nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy, dla rozpatrzenia której nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. W zakresie, w jakim środki budżetu państwa przeznaczone są na wybory powinny być wydatkowane zgodnie z przepisami ordynacji wyborczej, a do środków przekazanych jednostkom samorządu terytorialnego mają także odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o gminnej gospodarce powiatowej, o finansach powiatu, o finansach samorządu województwa oraz ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Kontrola ta jest przy tym możliwa wyłącznie w sytuacji, gdy skarga zostanie skutecznie wniesiona. W rozpatrywanym przypadku skarżący wniósł skargę z zachowaniem terminu określonego w art. 53 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), bowiem uczynił to w dniu (...) kwietnia 2011 r., który to dzień był pierwszym roboczym dniem po świętach wielkanocnych. Przeprowadzając merytoryczną ocenę sprawy Sąd uznał, iż podniesione przez skarżącego zarzuty są niezasadne, gdyż nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało normę wynikającą z art. 134 kpa, uznając niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta P. - Zastępcy Przewodniczącego Miejskiego Zespołu Wyborczego ds. przeprowadzania wyborów do Rady Miasta i Sejmiku Województwa oraz wyboru Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2010 r. znak (...) w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu publicznymi środkami komunikacji, jakie skarżący poniósł w związku z udziałem w czynnościach komisji wyborczej. Skarżący wywodzi, iż pismo z dnia (...) grudnia 2010 r. znak (...) stanowi decyzję administracyjną. Tymczasem, aby dane pismo mogło zostać uznane za decyzję administracyjną załatwienie sprawy w takiej formie musi przewidywać przepis prawa materialnego. Tylko w takim przypadku pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami także wówczas, gdy nie posiadają w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, lecz zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyr. NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169). Zgodnie z art. 127 §1 kpa odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej wydawanej w toku postępowania. Decyzja administracyjna jest wydawana jedynie w wypadkach wskazanych w przepisach prawa. Kwestie dotyczące należności pieniężnych przysługujących członkom obwodowych komisji wyborczych do rad gmin, powiatów i sejmików województw uregulowane zostały na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.), rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 208 poz. 2125 ze zm.). Przepisy tego aktu, jak również powołanej Ordynacji wyborczej, nie przewidują, aby sprawę wypłaty takich należności załatwiano w formie decyzji administracyjnej. Również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w części stanowiącej o gminnej gospodarce finansowej, oraz przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526), które szczegółowo regulują zasady i tryb postępowania jednostek samorządu terytorialnego z środkami przekazanymi jako dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone ustawami, nie przewidują w takich przypadkach wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Skarżącego podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnej należy w takich przypadkach upatrywać w przepisach ustawy o finansach publicznych – jej art. 61 w zw. z art. 60 pkt 8. Stanowisko to nie jest trafne. Przepis art. 61 stanowi o obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na zarzuty skargi wskazać należy, iż powoływany przez skarżącego przepis art. 60 pkt 8 odnosi się do dochodów, które jednostka samorządu terytorialnego pobiera w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzonych na rachunek dochodów budżetu państwa. Z powyższego wynika, że nie chodzi tutaj o dochody przekazane jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa (w tym m.in. na organizację wyborów), ale o dochody, które jednostka uzyskała realizując zadania zlecone, poprzez ich pobranie od podmiotów, na których ciąży określony obowiązek ustawowy. W ocenie Sądu nie można także uznać, iż podstawę prawną do wydania decyzji w tym przypadku stanowi przepis art. 60 pkt 1-7 ustawy o finansach publicznych, co Sąd rozważył z urzędu, zgodnie z art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 60 wylicza środki publiczne stanowiące nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Spośród tych kategorii w realiach przedmiotowej sprawy w szczególności rozważenia wymagało, czy obowiązek wydania decyzji wynikał w tym przypadku z pkt 1 art. 60, który do wspomnianych należności zalicza kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, iż decyzja administracyjna w odniesieniu do ww. należności jest wydawana wyłącznie w przypadku, gdy chodzi o konieczność orzeczenia o zwrocie otrzymanej dotacji, a należności pieniężne przysługujące członkom komisji wyborczych nie należą do tej kategorii. W świetle powyższego nie można uznać, iż rozstrzygnięcie o wypłacie należności z tytułu uczestnictwa w pracach komisji wyborczych następuje w formie decyzji administracyjnej. Skoro, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu kosztów poniesionych w związku z uczestniczeniem w komisjach wyborczych, to pismo Prezydenta Miasta P. z dnia (...) grudnia 2010 r. znak (...) nie stanowi decyzji administracyjnej, przez co nie podlega kontroli instancyjnej. W tej sytuacji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, uznać należało za prawidłowe. Powyższe nie oznacza, że sprawa związana z wypłatą przedmiotowych należności nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę pismo z dnia (...) grudnia 2010 r. znak (...) stanowi akt (czynność) administracyjny, co oznacza, że skuteczne wywiedzenie skargi wymaga uprzedniego wezwania Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. skarżący skierował do Prezydenta Miasta P. "Wniosek o zmianę decyzji z dnia (...) grudnia 2010 r. (...)". Ponieważ jednak przedmiotowa skarga wniesiona została na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę ograniczył swoją kontrolę do oceny tego postanowienia Kolegium. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Z tej przyczyny, na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.