II SA/Po 390/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie WSA Aleksandra Łaskarzewska Maria Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 06 lutego 2012 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. K. o wykładnię wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 390/11 wydanego w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; p o s t a n a w i a odmówić dokonania wykładni wyroku Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 390/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...), którym stwierdzono o niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2010 r. znak (...) w przedmiocie zwrotu kosztów przejazdu [...], jakie skarżący poniósł w związku z udziałem w czynnościach komisji wyborczej. Pismem tym organ uznał roszczenie P. K. do kwoty wydatków poniesionych na zakup biletów na przejazd środkami komunikacji zbiorowej do wysokości [...], odmawiając zwrotu kosztów przejazdów liniami [...]. Skarżący wywodził, iż pismo z dnia (...) 2010 r. znak (...) stanowi decyzję administracyjną, którego to poglądu Sąd nie podzielił z uwagi na brak przepisu prawa materialnego, który przewiduje załatwienie sprawy w takiej formie. Wskazując, iż sprawy dotyczące należności pieniężnych przysługujących członkom obwodowych komisji wyborczych do rad gmin, powiatów i sejmików województw uregulowane zostały, na podstawie delegacji zawartej w art. 20 ust. 7 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.), w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 września 2004 r. w sprawie należności pieniężnych przysługujących komisarzom wyborczym, członkom komisji wyborczych i osobom powołanym w skład inspekcji w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz trybu udzielania im dni wolnych od pracy (Dz.U. z 2004 r. Nr 208 poz. 2125 ze zm.) Sąd uznał, iż przepisy tego aktu, jak również powołanej Ordynacji wyborczej, nie przewidują, aby sprawę wypłaty takich należności załatwiano w formie decyzji administracyjnej. Również przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. 2001 Nr 142 poz. 1591 ze zm.), w części stanowiącej o gminnej gospodarce finansowej, oraz przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 80 poz. 526), które szczegółowo regulują zasady i tryb postępowania jednostek samorządu terytorialnego z środkami przekazanymi jako dotacje celowe z budżetu państwa na zadania zlecone ustawami, nie przewidują w takich przypadkach wydania decyzji administracyjnej. Podstawy prawnej do wydawania decyzji administracyjnej nie można również upatrywać w przepisach ustawy o finansach publicznych – jej art. 61 w zw. z art. 60 pkt 8. Skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby wydawanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu kosztów poniesionych w związku z uczestniczeniem w komisjach wyborczych, to pismo Prezydenta Miasta z dnia (...) 2010 r. znak (...) nie stanowi decyzji administracyjnej, przez co nie podlega kontroli instancyjnej. W tej sytuacji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające niedopuszczalność odwołania, Sąd uznał za prawidłowe. Pismem z dnia (...) grudnia 2011 r. P. K. zwrócił się do Sądu z wnioskiem o wykładnię powyższego wyroku poprzez wyjaśnienie kwestii zawartej w pisemnym uzasadnieniu wyroku. Wnioskodawca przytoczył fragment uzasadnienia wyroku, w którym to fragmencie Sąd przedstawił swoje stanowisko odnośnie możliwości poddania kontroli sądu administracyjnego sprawy związanej z wypłatą należności, których skarżący domaga się z tytułu uczestniczenia w pracach komisji wyborczej. Podniósł, iż Sąd wskazał, że pismo Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2010 r. znak (...) stanowi akt (czynność) administracyjny, co oznacza, że skuteczne wywiedzenie skargi wymaga uprzedniego wezwania Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednocześnie przyjmując, iż z akt sprawy wynika, że pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. skarżący skierował do Prezydenta Miasta P."Wniosek o zmianę decyzji z dnia (...) 2010 r." Wnioskodawca wskazał, iż w przytoczonym fragmencie końcowo zawarte zostało stwierdzenie Sądu, że skarga wniesiona została na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r., co ograniczało kontrolę Sądu do tego aktu. Wnioskodawca zwrócił się z prośbą o wykładnię, jak należy traktować obowiązek strony postępowania przed organem administracyjnym, o jakim mowa w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wyczerpanie środków zaskarżenia – jaką formę powinno mieć wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz w jakim terminie powinno być wniesione. Zdaniem wnioskodawcy zagadnienie to jest istotne wobec postanowienia Sądu z dnia 17 listopada 2011 r. oddalającego jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r., oznaczony jako "wniosek o ponowne otwarcie przewodu sądowego i przeprowadzenie przez kognicję kontroli przez Sąd aktu (czynności) z zakresu administracji publicznej dotyczącej wykonania obowiązków organu wynikających z przepisów prawa", a przez to nie przyjęcie jego argumentacji dotyczącej dwóch pism datowanych na dzień (...) stycznia 2011 r., skierowanych do Prezydenta Miasta P., z których jedno było w ocenie strony wnioskującej wypełnieniem dyspozycji opisanej w art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem wnioskodawcy Sąd ograniczył się do rozpoznania tylko niektórych zarzutów skargi, czym doprowadził do pominięcia istoty sprawy. Wskazał, iż celem wykładni jest usunięcie wątpliwości dotyczących nie tylko treści wyroku, ale także sposobu jego wykonania, a przede wszystkim skutków jakie może w przyszłości przynieść zachowanie organu administracji wobec obywatela w całkiem nowej sprawie, dotyczącej jednak takiej samej sytuacji faktycznej. Wykładnia wyroku w zakresie wskazanego zagadnienia pomoże uniknąć w przyszłości sytuacji powodującej konieczność arbitrażu Sądu w podobnej sytuacji. Konieczność dokonania wykładni wyroku zachodzi zawsze wówczas, gdy jego treść jest sformułowana w sposób niejasny, który może budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osadzonej, a także sposobu jego wykonania. Wnioskodawca wskazał, iż w niniejszej sprawie ma wątpliwości co do skutków, jakie może wywołać mylna interpretacja zacytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku, przy czym wątpliwości te nie dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia i jego zakresu, lecz tylko wskazań co do postępowania w całkiem nowej sprawie dotyczącej jednak takiej samej sytuacji faktycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 158 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, który wydał wyrok, rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do jego treści. Postanowienie w tym przedmiocie sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. Natomiast stosownie do treści art. 166 powołanej ustawy do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Na wstępie wyjaśnić należy, że konieczność dokonania wykładni wyroku (postanowienia) zachodzi wówczas, gdy jego treść sformułowana jest w sposób niejasny, mogący budzić wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, zakresu powagi rzeczy osądzonej, a także sposobu wykonania wyroku (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zamykacze 2006, str. 345). Co do zasady potrzeba wykładni może być wynikiem wadliwego lub nie dość precyzyjnego sformułowania orzeczenia, tak w zakresie jego sentencji, jak i jego uzasadnienia. Strona wnioskująca o wykładnię orzeczenia ma obowiązek wskazać, które elementy sentencji wyroku lub jego uzasadnienia są dla strony niezrozumiałe, bądź nasuwają określone wątpliwości i dlaczego. Wykładnia orzeczenia nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia, jak również nie może dotyczyć interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Wykładnia nie może również zmierzać do zmian merytorycznych polegających na poszerzeniu uzasadnienia o inne elementy, istotne zdaniem wnioskodawcy. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że w trybie wykładni nie rozstrzyga się o wszystkich wątpliwościach, jakie strona powzięła wobec treści orzeczenia, lecz muszą to być wątpliwości związane z niejasnym rozstrzygnięciem, zakresem powagi rzeczy osądzonej lub wykonalnością orzeczenia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2001 r., II SAB 57/98, LEX nr 75553). W doktrynie podkreśla się także, iż wykładni uzasadnienia orzeczenia dokonuje się jedynie wyjątkowo (por. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak - Molczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2008, s. 575). Uzasadnienie podlegać może wykładni w sytuacji, gdy w wyniku jego wadliwości lub nieprecyzyjnego sformułowania jego treść budzi wątpliwości co do samego rozstrzygnięcia, a także sposobu wykonania orzeczenia. Istotne jest, że przy użyciu tej instytucji niedopuszczalne jest żądanie usunięcia merytorycznych błędów orzeczenia. Wykładnia bowiem nie może prowadzić do nowego rozstrzygnięcia lub uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia w zakresie argumentacji faktycznej lub prawnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt l OSK 23/08). W przedmiotowej sprawie wyrok Sądu jest jasny zarówno w zakresie sentencji, jaki i jego uzasadnienia i zgodnie z dokonanymi wyżej rozważaniami nie wymaga wykładni. W uzasadnieniu wyroku Sąd przeprowadził analizę prawną przedmiotowej sprawy i wykazał z jakich przyczyn zachodziła konieczność wydania przez organ odwoławczy postanowienia o niedopuszczalności odwołania (str. 4-6 uzasadnienia wyroku). Żądając wykładni wyroku strona nie wskazuje, iż argumentacja Sądu w tym zakresie jest niejasna i wymaga wyjaśnienia w drodze wykładni. Wnioskując o dokonanie wykładni wyroku strona przytacza fragmenty końcowej części uzasadnienia, w których Sąd wyraził swoje stanowisko co do możliwości poddania kwestii wypłaty spornych należności kontroli sądu administracyjnego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że skarga nakierowana była na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2011 r. Nr (...) i wniesiona została za pośrednictwem tego organu. Powyższe skutkowało zarejestrowaniem skargi jako wniesionej na tak oznaczone postanowienie i jednocześnie wyznaczało granice kontroli sądu administracyjnego, co Sąd wyjaśnił w przytoczonym przez wnioskodawcę fragmencie uzasadnienia wyroku. Z przytoczonych wywodów uzasadnienia wynika, że Sąd dokonał oceny całości materiałów dowodowych sprawy, w tym obu pism strony z dnia (...) stycznia 2011 r., z których jedno skierowane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a drugie do Prezydenta Miasta P. Sąd wskazał, iż warunkiem ewentualnego wniesienia skargi na akt (czynność) odmowy wypłaty części kosztów poniesionych w związku z pracami w ramach komisji wyborczej jest uprzednie wezwanie Prezydenta Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uznanie pełnej kwoty zgłoszonego roszczenia. Sąd dalej wskazał, iż pismem z dnia (...) stycznia 2011 r. strona skierowała do tego organu żądanie oznaczone jako "wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2010 r (...)". Wyjaśnić należy, iż kwestia oceny, czy wskazane pismo strony może zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu przepisu art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mogła stanowić przedmiotu rozważań Sądu w ramach przeprowadzania oceny zasadności skargi na postanowienie wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W ramach postępowania wszczętego ze skargi na postanowienie o niedopuszczalności odwołania Sąd nie może przeprowadzać kontroli stanowiska wyrażonego przez organ I instancji. Postanowienie o niedopuszczalności odwołania wywołuje bowiem skutek prawny w postaci "ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji" (por. W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 216). Skoro w świetle całości wywodów zawartych w uzasadnieniu wyroku przywołany fragment uzasadnienia nie ma znaczenia dla istoty sprawy, to wątpliwości, które zdaniem strony wiążą się z zawartymi w tym fragmencie stwierdzeniami, nie mają znaczenia dla zakresu powagi rzeczy osądzonej tym wyrokiem oraz dla wykonania wyroku Sądu, co w konsekwencji nie pozwala na uwzględnienie przedmiotowego wniosku o dokonanie wykładni wyroku. W niniejszej sprawie strona w drodze wniosku o wykładnię wyroku w istocie kwestionuje stanowisko, iż zakres przedmiotowej sprawy nakazywał ograniczyć kontrolę Sądu do postanowienia Kolegium, nie obejmując tą kontrolą pisma Prezydenta Miasta P. z dnia (...) 2010 r. Zdaniem strony zajmując powyższe stanowisko Sąd nie odniósł się do znaczenia dwóch pism skierowanych przez stronę w dniu (...) stycznia 2011 r. do Prezydenta Miasta P. W ocenie Sądu taka argumentacja wskazuje, iż strona odmiennie ocenia okoliczności faktyczne stanowiące podstawę wydania wyroku, która to polemika jest niedopuszczalna na drodze wniosku o wykładnię wyroku. Uzasadniając potrzebę wykładni wyroku wnioskodawca wskazał nadto na konieczność interpretacji przez Sąd przepisów prawa, w zakresie trybu i terminu zaskarżania aktów (czynności) określonych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co jego zdaniem pomoże uniknąć w przyszłości sytuacji powodującej konieczność arbitrażu Sądu w podobnej sytuacji. Powyższe wskazuje, iż w drodze wykładni strona wnioskująca zamierza uzyskać interpretację obowiązujących przepisów prawa, co jest niedopuszczalne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. I OZ 427/08, Lex nr 493808). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 158 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.