II SA/Po 393/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Małek Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Bela po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi U.K. i M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu; I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek Pismem z dnia [...]r. A. i D.G. oraz W. i J.S. złożyli w Urzędzie Miejskim wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki o nr geod. [...], położonej w T. przy ul. [...]. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce o nr geod. [...] położonej przy ul. [...] w T. W wyniku wniesionego przez U.K. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...]r. Burmistrz Miasta ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona analiza dotycząca ustalenia wymagań nowej zabudowy wykazała, że planowana inwestycja nie koliduje z rozstrzygnięciami Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i zasadami kształtowania ładu urbanistyczno-architektonicznego określonymi w ustawie z dnia [...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził również, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego następuje w decyzji o warunkach zabudowy, a także w oparciu o studium i ustaloną w nim politykę przestrzenną. Ponadto ustalono liczbę miejsc parkingowych i określono linię zabudowy, bez określenia usytuowania obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji U.K. zarzuciła organowi I instancji naruszenie praw podmiotowych, twierdząc, że budowa długiego i wysokiego budynku zanieczyści jej działkę, a powstały budynek zacieni ogród. Ponadto podniosła, że budowa prowadzona przy ruchliwym ciągu komunikacyjnym będzie uciążliwa dla wszystkich użytkowników ul. [...], zakłóci ruch i podwyższy ryzyko wypadków. Lokalizacja planowanego budynku na całej długości działki sprawia, iż obszar oddziaływania i uciążliwość projektowanej inwestycji wykroczy poza teren lokalizacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrz Miasta. Organ odwoławczy stwierdził w swym rozstrzygnięciu, że zarówno analiza poprzedzająca wydanie decyzji, jak i treść samej decyzji nie wskazuje, by na tym etapie postępowania, tj. ustalenia warunków zabudowy dochodziło do naruszenia interesu odwołującej się. W skardze od powyższej decyzji U.K. oraz M.K. zarzucili organowi Kolegium naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta. W szczególności skarżący podnieśli, że organy błędnie ustaliły szerokość frontu i wysokość projektowanego budynku. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) szerokość elewacji frontowej nie może przekroczyć 20% średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Średnia szerokość frontu budynków o numerach 1-7 wynosi 14m. Dlatego maksymalna szerokość projektowanego budynku nie powinna przekroczyć ok. 16,50 m. Tymczasem w decyzji ustalono, że budynek może mieć szerokość do 37 m. Ponadto błędnie wyznaczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, ponieważ nie przeanalizowano, czy stanowi ona przedłużenie krawędzi elewacji frontowych zabudowy na działkach sąsiednich. Niezgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określono również obszar analizowany oraz nieprecyzyjnie określono kąt nachylenia dachu. Nie podano również, które z działek położonych w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wskazali również, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję, która została wydana na podstawie Studium Uwarunkowań i Warunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, które nie jest aktem normatywnym, a więc aktem które może być podstawą do wydania decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 lit. b i c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej upzp oraz przepisów wykonawczych), a także przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 8 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa). Na wstępie zważyć należy, iż planowana budowa budynku mieszkalno-usługowego odpowiada pojęciu "nowej zabudowy" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Ponieważ projektowana lokalizacja przedmiotowego obiektu dotyczyła terenu pozbawionego planu miejscowego, w sprawie zachodziła potrzeba wydania decyzji o warunkach zabudowy, przy zastosowaniu art. 61 ust. 1 cyt. ustawy. Ze względu na to, iż decyzję o warunkach zabudowy terenu wydaje się na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzpz), a organ nie może uzależnić jej wydania od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1), organy powinny ze szczególną dokładnością ustalić zakres wniosku inwestora. Organ związany jest bowiem treścią wniosku i nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (wyrok NSA z 5 marca 2001r., IV SA 24/99, Lex nr 53359). Wskazać należy, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu, poza wymogami określonymi w art. 63 § 2 kpa, powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 1 - 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Organy orzekające zobowiązane były zbadać wymogi formalne wniosku, a w przypadku stwierdzenia uchybień lub braków wezwać do jego poprawienia, bądź uzupełnienia (art. 64 kpa). W niniejszej sprawie inwestorzy nie określili we wniosku granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Nie określili również wpływu inwestycji na środowisko. Ponadto wniosek nie zawierał części graficznej przedstawiającej planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów. Organ orzekający pominął wymienione braki, wydając decyzję w oparciu o niekompletny wniosek. Tym samym stwierdzić należy, iż organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Zdaniem Sądu słuszny jest zarzut skarżących, iż organy obu instancji naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędne przyjęcie zgodności planowanej inwestycji z zabudową sąsiednią. Organy oparły swoje rozstrzygnięcia na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 1645, poz. 1588). Z analizy tej winno wynikać ustalenie wymagań o charakterze architektoniczno-urbanistycznym dotyczącej nowej inwestycji w odniesieniu do istniejącej zabudowy sąsiedniej. Analizę poprzedzać powinno wyznaczenie na kopii mapy zasadniczej (ewentualnie katastralnej) w skali 1:500 lub 1:1000 granic obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar analizowany wyznaczono na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej. Ponadto zbyt wąsko określono jego granice. Z powołanego przepisu wynika, że organ powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki z każdej strony. Jedynie w przypadku, gdy działka ma taką szerokość, że jej trzykrotność nie wynosi 50 metrów organ zakreśla granice obszaru analizowanego w odległości 50 metrów z każdej strony działki. Jak wynika z mapy, na której wyznaczono obszar analizowany, nie spełnia on wymogów tak określonych. Tym samym nie sposób zbadać, czy w istocie ustalenia organu w zakresie dopuszczalnej, planowanej zabudowy są prawidłowe. Badania w zakresie linii zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7), geometrii dachu (§ 8) poczynione zostały bowiem w tym błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym. Tym samym niemożliwe jest zbadanie, czy planowana zabudowa pozostaje w zgodzie z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Każdorazowo bowiem wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzedzone być musi badaniem przeprowadzonym w odniesieniu do terenu sąsiedniego wyznaczonego zgodnie z cytowanym wyżej rozporządzeniem wykonawczym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy dopuściły się również naruszenia art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez wydanie rozstrzygnięć z przekroczeniem granic terenu objętego wnioskiem inwestora. Zgodnie z przytoczonymi przepisami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego. Organ administracyjny związany jest wnioskiem i nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice (wyrok NSA z 5 marca 2003r., IV SA 24/99, Lex nr 53359, por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2005r., II SA/Bk 901/05, Lex nr 173675). Jak wynika z mapy dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...]r. (k. 2 akt adm. I instancji) teren inwestycji został zaznaczony kolorem zielonym i obejmował działkę nr [...]. Z kolei na mapie stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]r. teren inwestycji poszerzono o część działki nr [...] (k. 129 akt adm. I instancji). Z akt sprawy nie wynika, by inwestor w trakcie postępowania dokonał modyfikacji wniosku. Tym samym stwierdzić należy, iż organ zmienił zakres wniosku bez zgody inwestorów. Dlatego uznać należało, iż naruszenie wskazanych przepisów miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż Kolegium nie stwierdziło naruszenia w sprawie ich interesu prawnego wskazać należy, że organ odwoławczy nie uzasadnił prawidłowo swego stanowiska (art. 107 § 3 kpa). Skarżący w odwołaniu od decyzji I instancji podali w jaki sposób projektowany obiekt może oddziaływać na ich nieruchomość. W szczególności podnieśli, że dojdzie do zacienienia ogrodu, a budowa zanieczyści działkę. Wskazać należy, iż ocena, czy w sprawie o warunki zabudowy terenu doszło do naruszenia interesów osób trzecich powinna nastąpić w kontekście uprzedniego określenia granic obszaru oddziaływania inwestycji (por. wyrok NSA z 23 maja 2005r., OSK 1618/04, Lex nr 168098). Organ powinien zatem określić granice oddziaływania inwestycji, a następnie wyjaśnić, w oparciu o jakie przesłanki faktyczne przyjął, że inwestycja nie narusza interesu prawnego skarżących (art. 28 kpa). Jak wynika bowiem z treści art. 107 § 3 kpa w uzasadnieniu decyzji organ powinien wskazać, które fakty uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz podać przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności mocy dowodowej. Kolegium zaś ograniczyło się do rozróżnienia znaczenia pojęcia strony na stronę czynna i stronę bierną oraz wskazania, że osoba trzecia nie może kwestionować decyzji o warunkach zabudowy co do zasady bądź tych jej zapisów, które nie są związane z ochroną interesów osób trzecich i w oparciu o argumenty nie związane z tą ochroną. Ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do zarzutów U.K. dotyczących linii zabudowy, wysokości planowanego obiektu oraz zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc postojowych. W myśl art. 107 § 3 kpa niewystarczające jest bowiem wskazanie, iż "w rozpatrywanej sprawie zarówno analiza poprzedzająca wydanie zaskarżonej decyzji, jak i treść samej decyzji nie wskazuje, by na etapie postępowania, tj. ustalenia warunków zabudowy dochodziło do naruszenia interesów odwołującej się jako osoby trzeciej, w tym również usytuowania inwestycji w zakresie wymagań co do odległości od granicy z nieruchomością sąsiadującą." Kolegium zgodnie z zasadą zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasadą przekonywania (art. 11 kpa) powinno było wyjaśnić odwołującej się zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, a także ustosunkować się do wszystkich podniesionych przez nią zarzutów. Nadmienić również wypada, że organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podał błędnie, iż "w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, a także w oparciu o studium i ustaloną w nim politykę przestrzenną". Wskazać należy, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że wiąże organ gminy prze realizacji polityki przestrzennej, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji o warunkach zabudowy (Z.Niewiadomski - Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 87). Wobec stwierdzonych naruszeń tak prawa procesowego jak i materialnego, które wyczerpują znamiona przepisu art. 145 § 1 pkt 1 a i c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) orzec należało jak w pkt. I sentencji wyroku. Jak w pkt. II i III sentencji wyroku orzeczono na zasadzie art. 152 i art. 200 ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione wyżej rozważania, w tym co do koniecznych elementów wniosku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu tak jej części tekstowej jak i graficznej. Przy czym parametry nieruchomości sąsiednich, które kształtują zabudowę planowanej inwestycji winny zostać zamieszczone w analizie, celem umożliwienia zbadania prawidłowości poczynionych ustaleń dokonanych przez organ. Za niewystarczajace bowiem uznać należy stwierdzenie w części tekstowej analizy, iż wielkość któregoś z parametrów odpowiada średniej wielkości parametrów zabudowań sąsiednich bez ich szczegółowego wskazania w analizie. Uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom dlań stawianym, zawartym w art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy winien ustosunkować się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania. Przy czym za nie odpowiadające wymogom uznać należy ogólnikowe stwierdzenie ich bezzasadności. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien w sposób wyraźny określić w decyzji, czy istniejące, czy też projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przypadku bowiem uzbrojenia projektowanego jedynie gwarancje w postaci umowy z gestorem może skutkować uznaniem warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym za spełniony (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). /-/ A.Łaskarzewska /-/ B.Drzazga /-/ St.Małek MK