II SA/Po 393/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2009r. sprawy ze skargi T. i K. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2007r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Nr [...] z dnia [...] maja 2007r. znak [...], II. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ M.Kwiecińska /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Decyzją Nr [..] z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał inwestorom, T. i K. G., rozbiórkę rozbudowanej od strony ogrodu części budynku mieszkalnego, położonego na nieruchomości przy ul. Ł. w P., składającej się z kondygnacji piwnicy i parteru o wymiarach zewnętrznych 5,32mx7,45m. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jed. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 20.07.2006r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. Ł. w P. W trakcie kontroli stwierdzono, że od strony ogrodu wybudowano w stanie surowym otwartym kondygnacje parteru wraz z podpiwniczeniem o wymiarach 5,32mx7,45m. Z załączonego aktu notarialnego wynika, że współwłaścicielami nieruchomości są W. i A. G. oraz K. i T. G. Zgodnie z oświadczeniem K. G. powyższe roboty budowlane zostały przez niego rozpoczęte w maju 2006r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem, w związku z powyższym wydał postanowienie z dnia 2.10.2006r., w którym wstrzymano inwestorom prowadzenie robót budowlanych oraz nałożono obowiązek dostarczenia w terminie 90 dni następujących dokumentów: – czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku o kondygnację piwnicy i parteru wymiarach zewnętrznych 5,32mx7,45m, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, – oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, – zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy nie dostarczyli żądanych dokumentów i w związku z powyższym, organ na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i T. G. podnieśli, że nie złożyli wymaganych dokumentów, bowiem nie uzyskali stosownego zaświadczenia od Prezydenta Miasta P., gdyż dla terenu objętego rozbudową nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe dokumenty posiadają, a rozbudowa nie narusza interesów współwłaścicieli nieruchomości ani interesów właścicieli działek sąsiednich. Po rozpatrzeniu odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że prowadzone przez skarżących roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestorzy takiego pozwolenia na budowę nie uzyskali, prawidłowo została zastosowana procedura legalizacyjna wynikająca z art. 48 prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [..]., nie jest więc możliwe doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Ponadto działka, na której są prowadzone roboty budowlane nie posiada obecnie aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a inwestorzy nie posiadają też decyzji o warunkach zabudowy, ostatecznej w chwili wszczęcia niniejszego postępowania. W tej sytuacji właściwym było nakazanie rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Organ podkreślił też, że względy społeczne podnoszone przez skarżących, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi K. i T. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wraz ze skargą, skarżący wnieśli o przywrócenie terminu do jej wniesienia. Prawomocnym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008r. przywrócono skarżącym termin do wniesienia skargi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, podnosząc, że organy nie wykazały dobrej woli i nie wykorzystały wszystkich możliwości legalizacji budowy, tym bardziej że brak planu miejscowego nie jest wystarczającym powodem do odmowy legalizacji. Skarżący podnieśli, że budynek jest zgodny z normami technicznymi, a może być wykorzystany jako budynek gospodarczy, co nie wymaga pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Uczestnicy postępowania A. i W. G. wnieśli o oddalenie skargi. Prawomocnym postanowieniem z dnia 2.10.2008r. wstrzymano wykonanie zaskarżonej decyzji, uwzględniając wniosek skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności decyzji sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art.145 § 1 p.p.s.a. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga okazała się zasadna, chociaż nie z powodów w niej wskazanych. W sprawie niespornym było, że dokonana przez skarżących w maju 2006r. rozbudowa budynku mieszkalnego została dokonana w ramach samowoli budowlanej, bowiem skarżący nie dysponowali niezbędną dla rozpoczęcia robót budowlanych w świetle art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r Prawo budowlane (tekst jed. Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), decyzją o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego był zobligowany przepisem art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Stwierdzić jednak należy, że brak wylegitymowania się przez skarżących pozwoleniem na budowę w sytuacji, gdy na terenie, na którym dokonano rozbudowy brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłożenie przez skarżących organowi ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy dla dokonanej rozbudowy, nie wyklucza możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20.12.2007r. w sprawie o sygn. P 37/06 orzekł bowiem, że art. 48 ust.2 pkt 1b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" jest niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (Dz.U. Nr 247, poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza, że ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy, iż obiekt wybudowany bez pozwolenia nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. Dodatkowo należy wspomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia prejudycjalnego, którego przedmiotem będą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 22.-6.2007r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z dnia 15.10.2007r. II OSK 1352/06 niepubl.). Stwierdzić zatem należy, że stan prawny ukształtowany w następstwie powyższego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na orzeczenie rozbiórki ze względna niespełnienie przez inwestora wymogu legitymowania się w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 2.02.2006r. II OSK 496/2005, lex nr 196700). Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, w szczególności nałożyć na skarżącego obowiązek przedłożenia w określonym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, że w omawianej sprawie skarżący nie dysponowali oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mówi przepis art. 48 ust.3 pkt 2 w związku z art. 32 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. Zauważyć bowiem należy, że zakres prac budowlanych wykonanych w ramach samowoli przez skarżących wykracza poza zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Niezbędna więc jest do ich wykonania zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Inwestorzy nie mieli zgody pozostałych współwłaścicieli A. i W. G., a jak wynika z akt sprzeciwiali się oni tej rozbudowie. Wobec konfliktu współwłaścicieli co do rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i w związku z tym trudnościami z uzyskaniem przez inwestorów oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ winien, w myśl art. 9 kpa, pouczyć skarżących, że brak wymaganej zgody niektórych współwłaścicieli może być usunięty w drodze rozstrzygnięcia sądu powszechnego, zawierającego upoważnienie do dokonania czynności. Takie rozstrzygnięcie stanowi prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. Prawo budowlane. Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006). Organ winien rozważyć w tej sytuacji możliwość zawieszenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wzywając jednocześnie skarżących, na podstawie art. 100 § 1 kpa, do wystąpienia do sądu w wyznaczonym terminie ze stosownym roszczeniem. Zdaniem Sądu uchybienie przez organ zasadzie informowania stron wyrażonej w art. 9 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro zatem w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 §1 pkt 1b i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie w pkt. II i III znajduje oparcie w art. 200 i 152 p.p.s.a. /-/ M.Kwiecińska B.Kamieńska /-/ B.Drzazga Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku pospisała sędzia Barbara Drzazga MK