II SA/Po 394/21

Dnia 2 sierpnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2021 roku sprzeciwu A. D.- B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej k.p.a.) oraz art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej u.ś.r.) po rozpoznaniu odwołania A. D.- B. (dalej jako strona lub skarżąca) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. (dalej jako Prezydent) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przekazało ją organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem - Panem M. B.. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] Prezydent odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność, że skarżąca ma przyznane prawo do emerytury, co wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto stwierdzono, że wybór pomiędzy emeryturą, a świadczeniem pielęgnacyjnym nie jest możliwy na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...] i przekazało sprawę Prezydentowi Miasta P. do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zleciło organowi I instancji aby przed wydaniem decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. SKO wskazało, że ukształtowała się linia orzecznicza sądów administracyjnych, wedle której osoba pobierająca emeryturę ma prawo do wyboru świadczenia wyższego jakim jest świadczenie pielęgnacyjne, o ile zrezygnuje z otrzymywania emerytury. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Wobec tego organ I instancji miał ustalić czy skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego wskazane w ustawie o świadczeniach rodzinnych, a w sytuacji ich pozytywnego stwierdzenia poinformować skarżącą o prawie wyboru świadczenia i możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Prezydent Miasta P. w ponownie wydanej w dniu [...] stycznia 2021 r. decyzji nr [...] po raz drugi odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem - Panem M. B.. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2020 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że skarżąca od 23 lat sprawuje opiekę nad synem, który jest osobą leżącą, cewnikowaną, po wypadku drogowym który miał miejsce w 1997 r. Skarżąca pomaga w codziennym funkcjonowaniu syna poprzez podawanie posiłków, lekarstw, a także codziennej higienie. Nie ma innych osób w rodzinie, które mogłyby sprawować opiekę na synem. Mąż skarżącej w związku ze stanem zdrowia oraz wiekiem może pomagać jedynie w sprawach urzędowych oraz w zakupach. Prezydent wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika również, że posiada skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co potwierdza decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r, nr [...] Skarżąca przeszła na emeryturę w 2021 r. kiedy osiągnęła wiek 60 lat. W ocenie organu I instancji ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie więc Prezydent nie zgodził się ze stanowiskiem SKO i odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W dniu [...] lutego 2021 r. Pani A. D. - B. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżąca wniosła o ponowne przeanalizowania sprawy oraz wydanie decyzji kończącej sprawę, tj. przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z odwołaniem oraz aktami przedmiotowej sprawy postanowiło uchylić decyzję z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] i po raz drugi przekazać sprawę Prezydentowi Miasta P. do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO zaznaczyło, że problem interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. był przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, które zajmowały różne, częstokroć odmienne stanowiska. SKO podzieliło jednak pogląd prawny wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 oraz z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, zgodnie z którym emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Jednocześnie NSA opowiedział się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. SKO stwierdziło, że Prezydent zaniedbał obowiązek poinformowania skarżącej (wnioskodawczyni) o możliwości złożenia przez nią wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia przez stronę decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Skutkowało to przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia i naruszeniem art. 9 k.p.a. Kolegium zwróciło ponadto uwagę na braki w zgromadzonym przez Prezydenta materiale dowodowym, dotyczące treści złożonych przez skarżącą oświadczeń oraz braku wywiadu środowiskowego. W ocenie SKO organ I instancji nie zbadał spełnienia pozostałych przesłanek, od których zależy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, jak również z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., co obligowało organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżąca wniosła sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżąca zaznaczyła, że nie zgadza się z brakiem ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez SKO. Przekazywanie sprawy po raz kolejny do organu I instancji przedłuży tylko postępowanie. W jej ocenie SKO w zasadzie przyznało jej rację, iż ma prawo zrezygnować z niskiej emerytury i w to miejsce otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca zwróciła również uwagę, że wbrew stanowisku SKO wywiad środowiskowy był przeprowadzony, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał podstawę do wydania decyzji przez Kolegium. W odpowiedzi na sprzeciw SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże zgodnie z treścią art. 64b § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest on związany granicami sprzeciwu, w tym podniesionymi zarzutami. Oznacza to, że sąd jest uprawniony do uwzględnienia sprzeciwu także z przyczyn niewskazanych w powyższym środku zaskarżenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2021 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stycznia 2021 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wyjaśnia, że zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego. Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak np. NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1086/14). Brak precyzyjnego i przekonującego wykazania powyższych przesłanek oraz wydanie decyzji kasatoryjnej są równoznaczne z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Należy również przypomnieć, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odnosząc powyższe uwagi do ustaleń i uzasadnienia decyzji SKO, należy stwierdzić, że organ ten naruszył w sposób bezpośredni przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Wbrew stanowisku SKO wyrażonym w zaskarżonej decyzji w sprawie został przeprowadzony rodzinny wywiad środowiskowy, a jego formularz uzupełniony przez pracownika MOPS w P. znajduje się w aktach postępowania organu I instancji. Wynika z niego, że skarżąca sprawuje stałą opiekę nad synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn skarżącej jest osobą po wypadku, leżącą, cewnikowaną, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Nie ma wątpliwości, ze skarżąca sprawuje czynności opiekuńcze nad synem. Kolegium stwierdziło, że w sprawie brakuje oświadczenia skarżącej o spełnieniu przesłanek pozwalających na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie wyjaśniło, jakie oświadczenie ma na myśli. Prawdopodobnie wątpliwość SKO dotyczy oświadczenia o niepodejmowaniu pracy z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym podopiecznym. Sąd nie widzi przeszkód aby Kolegium zwróciło się do skarżącej i uzyskało takie oświadczenie we własnym zakresie, stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. SKO doszło również do przekonania, że organ I instancji zaniechał poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia i ustalenia, czy podtrzymuje ona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i czy jednocześnie wystąpi z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury. W ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby czynności te wykonał organ odwoławczy we własnym zakresie, ewentualnie korzystając z kompetencji zlecenia określonych czynności organowi pierwszej instancji stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. Z pewnością nie wymagało to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie wynikają żadne okoliczności, które stanowiłyby przeszkody do zastosowania art. 136 § 1 k.p.a., co jest warunkiem niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Brak jest więc uzasadnienia do ponownego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji wyłącznie w celu zastosowania art. 79a k.p.a. oraz usunięcia dostrzeżonych uchybień dotyczących złożonych przez skarżącą oświadczeń w trybie art. 75 § 2 k.p.a. Reasumując - w sprawie nie istniały zasadnicze przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez SKO, nawet jeśli zachodziła konieczność uzupełnienia dokumentacji wnioskowej przez skarżącą. Sąd wskazuje, że wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia tego organu. Dlatego też uzupełnienie materiału dowodowego w sposób wyżej opisany, nie naruszy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na tle powyższych uwag trzeba mieć również na względzie, że sprawa była już dwukrotnie rozpatrywana przez Kolegium, a organ I instancji nie zastosował się do zaleceń SKO. Na obecnym etapie sprawy i przy zgromadzonym materiale dowodowym Sąd nie widzi przeszkód, aby Kolegium dokonało wskazanych czynności we własnym zakresie i wydało merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. /-/ A. Kiersnowska-Tylewicz