II SA/Po 395/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2012 r. sprawy ze skargi E. J. i W. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmiany klasyfikacji gruntów; oddala skargę Starosta W. decyzją z dnia (...) grudnia 2011 r., nr (...), wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287), § 8 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97 ze zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) orzekł o odmowie zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie W. stanowiących działkę nr v, których właścicielami są E. i W. J. (pkt. 1 decyzji) oraz utrzymał stan użytków gruntowych zapisanych w ewidencji gruntów i budynków działki nr (...) jako B-R IIIb (pkt. 2 decyzji). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że na wniosek z dnia (...) lipca 2011 r. złożony przez państwa E. i W. J. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie zmiany klasyfikacji gleboznawczej gruntu na działce nr (...) położonej w obrębie W.. Na podstawie zlecenia właścicieli gruntu klasyfikator – G. L. dokonała w dniu (...) czerwca 2011 r. sprawdzenia i oceny klasyfikacji gleboznawczej na działce nr (...) położonej w obrębie W. Sporządzony operat został następnie złożony w Starostwie Powiatowym w W. W trakcie prac polowych klasyfikator wykopał i opisał 3 odkrywki glebowe. Na podstawie cech genetycznych, morfologicznych, struktury gleby, składu mechanicznego poszczególnych poziomów profili glebowych oraz stopnia uwilgotnienia klasyfikator wydzielił i opisał w oparciu o "Komentarz do tabeli klas gruntów" następujący kontur klasyfikacyjny – R IVa-A-3a: gleba w typie bielic, położona w terenie płaskim. Wierzchnie warstwy spiaszczone o składzie mechanicznym piasków gliniastych lekkich zalegających od głębokości ok. 60cm na glinie lekkiej gdzie przechodzenie w podłoże gliniaste jest wyraźne. Gleba odłogowana, porośnięta chwastami. W warstwie próchniczej obecność różnego rodzaju kamieni gruzu i miału ceglanego. Poziom wody gruntowej okresowo za niski. Gleba do uprawy lekka, średnio żyzna, wymaga intensywnego nawożenia. W związku z powyższym klasyfikator ustaliła zmianę w dotychczasowej klasie gruntu w ten sposób, że "grunty rolne zabudowane B-R IIIb" w całości zaliczyła do "gruntów rolnych zabudowanych B-R IVa". Prawidłowość ustalenia zmienionych klas gruntów została sprawdzona na gruncie w dniu (...) sierpnia 2011 r. przez inspektora do spraw klasyfikacji gruntów panią W. K. Kontrola została przeprowadzona na zlecenie Starostwa Powiatowego w W., a w czasie jej trwania obecna była E. J. oraz A. S. – przedstawiciel Starostwa Powiatowego w W. W trakcie prac polowych inspektor ustaliła, że działka nr (...) położona w W. zabudowana jest budynkami gospodarczymi, teren jest ogrodzony. Dużym problemem było znalezienie miejsc gdzie można było wykonać odkrywkę glebową z naturalnym profilem. Miejsca takie znaleziono tylko przy płocie. Pozostały teren w wierzchniej warstwie zawierał nawiezioną ziemię z gruzem, co uniemożliwiało wykopanie prawidłowych odkrywek glebowych. W celu sprawdzenia klasyfikacji gruntów na roli klasy IIIb wykopano 5 odkrywek glebowych, na podstawie których ustalono, że pod względem typu są to gleby zbielicowane, wytworzone z glin różniące się głębokością zalegania na glinie. Z uwagi na fakt, iż opisywany teren nie jest użytkowany rolniczo poziom próchnicy nie jest głęboki i wynosi 25 cm. Stosunki wodne na tych glebach są prawidłowe, nie występuje oglejenie. W profilach glebowych niektórych odkrywek stwierdzono wytrącenia żelaziste. Są to sole żelaza dwuwartościowego, które były uprzednio rozpuszczone w głębszych warstwach gleby, a które po zetknięciu z wnikającym w głąb tlenem atmosferycznym przeszyły w sole żelaza trójwartościowego i wytrąciły się w postaci brunatno-rudawych osadów. W wyniku badań terenowych na podstawie wykopanych przez siebie odkrywek inspektor ustaliła, że: 1) w odkrywkach glebowych nr 2,4,5 zaznaczonych na szkicu odkrywek stwierdzono gleby bielicowe wytworzone z glin. Spiaszczenie wierzchnich warstw do gliniastego podłoża utrzymuje się w grupie piasków gliniastych lekkich i zalega na 45-55 cm na glinie lekkiej. Gleba o właściwych stosunkach wodnych. Zgodnie z "Komentarzem do tabeli klas gruntów" jest to rola klasy IIIa ( RIIIa-A-3b). Biorąc pod uwagę odkrywki nr 2,4,5 klasę gruntu w konturze roli klasy IIIb można by zaliczyć do roli klasy IIIa; 2) w odkrywce glebowej nr 1 stwierdzono gleby zbielicowane, wytworzone z glin, lekkie. spiaszczenie wierzchnich warstw sięga dość głęboko. Piaski gliniaste lekkie zalegają do 90cm. Zgodnie z tabelą klas gruntów opisane gleby stanowią klasę IVa ( R IVa-A-3a); 3), odkrywki glebowej nr 3 ze względu na zaleganie gruzu i kamieni nie można było dokończyć. Starosta wyjaśnił również, że przed wydaniem decyzji, w piśmie z dnia (...) listopada 2011 r. poinformował strony, iż mogą zapoznać się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawców, dotyczących przewlekłości postępowanie organ wskazał, że nie znajdują one uzasadnienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli inspektora na gruncie, gdyż kontrola w dniu (...) sierpnia 2011 r. została przeprowadzona prawidłowo. Starosta podniósł również, że przed wydaniem decyzji zbadał znajdujące się w jego posiadaniu dokumenty, które mogły mieć znaczenie przy wydawaniu niniejszej decyzji. I tak, z danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, działka nr (...), położona w W. stanowi grunty rolne zabudowane B-R IIIb o powierzchni 1,0974 ha. Taki stan użytków utrzymuje się niezmiennie od 1997 r., a więc od momentu kupna przedmiotowej działki przez wnioskodawcę. Z aktu notarialnego wynika zaś, że przedmiotowa działka jest zabudowana dwoma jałownikami i znajduje się na niej ogrodzenie z prefabrykatów. Taki stan faktyczny został też stwierdzony na gruncie podczas wykonywania czynności kontrolnych przez panią W. K., co potwierdza protokół z dnia (...) sierpnia 2011 r. Również oznaczenie gruntów jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38 poz. 454), co przesądza, twierdzenia inspektora, że przedmiotowe grunty są użytkowane jako grunty rolne zabudowane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i W. J. podnosząc, iż operat klasyfikacyjny dotyczący działki nr (...) został złożony w Starostwie Powiatowym i został przyjęty bez zastrzeżeń. Tym samym za niezrozumiałe uznać należało czynności kontrolne dokonane przez W. K. Skarżący podnieśli również, iż nigdy nie zostali powiadomieni przez Starostę o konieczności dokonania oceny przedłożonego operatu przez klasyfikatora. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w decyzją z dnia (...) marca 2012 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty W. z dnia (...) grudnia 2011 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, regulujących zasady ich klasyfikacji. W szczególności organ wskazał, że w myśl § 7 rozporządzenia przed zmianą klasyfikacji gruntu niezbędne jest sprawdzenie przez inspektora projektu klasyfikacji gruntów. W przedmiotowej sprawie inspektor stwierdził, że klasa gruntu powinna pozostać bez zmian, gdyż nie ma możliwość wykorzystywania jej w sposób rolniczy. Odnosząc się do zarzutu braku poinformowania stron o konieczności sprawdzenia przedłożonego operatu przez inspektora do spraw klasyfikacji, organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących w dniu (...) lipca 2011 r., natomiast klasyfikacja gruntów została dokonana w dniu (...) czerwca 2011 r. Stąd też organ nie miał możliwości powiadomić skarżących o konieczności dokonania kontroli gruntów przez inspektora. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. i W. J. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez wadliwe dokonanie odkrywek przez inspektora do spraw klasyfikacji oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów poprzez brak zmiany klasyfikacji przedmiotowych gruntów. W uzasadnieniu skargi podniesiono wadliwość wykonanych przez W. K. odkrywek glebowych, w szczególności poprzez wadliwy dobór miejsc ich wykonania (wyłącznie przy płocie) oraz nie dokończenie jednej z odkrywek. Skarżący zakwestionowali twierdzenia, jakoby niemożliwa była zmiana klasyfikacji gruntów z uwagi na występujący na powierzchni gruz i kamienie, podnosząc, iż teren może zostać poddany rekultywacji. Dodatkowo wyjaśniono, że sama kamienistość gleby daje podstawę do obniżenia klasy gruntu, jeżeli powoduje obniżenie jej wydajności oraz podniesiono, iż organ II instancji nie wyjaśnił, co było powodem oparcia rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach podjętych przez inspektora. W ocenie skarżących Starosta winien był dopuścić do udziału w sprawie kolejnego inspektora, który wyjaśniłby powzięte wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, mocą którego utrzymano w mocy decyzję Starosty W. z dnia (...) grudnia 2011 r. o odmowie zatwierdzenia zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w obrębie W. stanowiących działkę nr (...), których właścicielami są E. i W. J. Materialnoprawną podstawą prowadzonego postępowania stanowiły przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. I tak, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. W myśl przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, jednym z rodzajów informacji, które obejmuje ewidencja gruntów i budynków, są m.in. informacje dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych. Definicję gleboznawczej klasyfikacji gruntów można za to odnaleźć w art. 2 pkt 12 ustawy, gdzie wskazuje się, iż jest to podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzoną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Szczegółowe zasady dokonywania klasyfikacji gruntów reguluje natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Podstawę prawną jego obowiązywania jest art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w myśl którego, do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Do czasu wydania zaskarżonej decyzji przez organ II instancji, Minister oznaczony w art. 26 ust. 1 ustawy nie określił w drodze nowego rozporządzenia urzędowej tabeli klas gruntów, sposobu i trybu przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów, rodzajów gruntów wyłączonych z klasyfikacji, warunków jakim winny odpowiadać podmioty wykonujące tę klasyfikację i niezbędnych kwalifikacji zawodowych tych osób. Stąd też podstawę gleboznawczej klasyfikacji gruntów nadal stanowią przepisy powołanego Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 04 czerwca 1956 r. w takim zakresie w jakim nie pozostają w sprzeczności z ustawą. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia z 04 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów gleboznawcza klasyfikacja gruntów obejmuje grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Obowiązującą tabelę klas gruntów określa załącznik do tego rozporządzenia (§ 1 ust. 2). Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia projekt klasyfikacji gruntów opracowuje upoważniony klasyfikator, przy czym do jego obowiązków należy określenie typów i klasy gleby oraz ustalenie na gruncie konturów poszczególnych typów gleby i konturów klas gleby wraz ze sporządzeniem potrzebnej dokumentacji (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W postępowaniu zatem, którego przedmiotem jest gleboznawcza klasyfikacja gruntów następuje ustalenie, które grunty tej klasyfikacji w ogóle podlegają (a wiec czy są to grunty rolne czy leśne), a następnie, w odniesieniu do gruntów podlegających klasyfikacji następuje ustalenie typów gleby, jej klas i konturów. Zgodnie z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów klasyfikator jest zobowiązany sporządzić protokół z dokonania czynności, podlegający podpisaniu przez niego i osoby biorące udział w klasyfikacji, a wyniki klasyfikacji winny być naniesione na mapę i do rejestru klasyfikacyjnego. Przepis § 6 ust. 2 przewiduje obowiązek wyłożenia na 7 dni do wglądu, celem umożliwienia złożenia zastrzeżeń na piśmie lub ustnie do protokołu, mapy i rejestru klasyfikacyjnego. Równocześnie w myśl § 7 rozporządzenia po upływie 7 dni, projekt klasyfikacji gruntów, na miejscu sprawdza inspektor upoważniony, który dokonuje kontroli na gruncie, bada złożone zastrzeżenia i w razie potrzeby wprowadza do projektu klasyfikacji niezbędne poprawki, a z przeprowadzonych czynności (ust. 2) sporządza protokół, w którym daje ogólną ocenę projektu klasyfikacji, uzasadnia wprowadzone poprawki oraz ustosunkowuje się do poszczególnych zastrzeżeń motywując potrzebę uwzględnienia ich lub odrzucenia. Sąd podziela przy tym pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 481/07, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl, iż redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek kontroli na gruncie projektu klasyfikacji przez upoważnionego inspektora powstaje zawsze i nie jest zależny od tego, czy złożono zastrzeżenia, czy też ich nie zgłoszono. Co istotne, dokonana kontrola musi mieć charakter realny, a więc musi być przeprowadzona na gruncie i nie może mieć wyłącznie charakteru pozornego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 304/12, dostępny na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). Dopiero przeprowadzona kontrola daje prawo do wydania orzeczenia, o jakim mowa w § 9 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, a więc w obecnym stanie prawnym, decyzji starosty. W przedmiotowej sprawie na wniosek skarżących klasyfikator G. L. dokonała w dniu (...) czerwca 2011 r. sprawdzenia i oceny klasyfikacji gleboznawczej na działce nr (...) położonej w obrębie W. Sporządzony operat został następnie złożony w Starostwie Powiatowym w W. W trakcie prac polowych klasyfikator wykopał i opisał 3 odkrywki glebowe. Na podstawie cech genetycznych, morfologicznych, struktury gleby, składu mechanicznego poszczególnych poziomów profili glebowych oraz stopnia uwilgotnienia klasyfikator uznał, że przedmiotowe grunty należy zaliczyć do gruntów rolnych zabudowanych B-R IVa. Jednakże dokonana w dniu (...) sierpnia 2011 r. przez inspektora do spraw klasyfikacji gruntów W. K. kontrola, w ramach której poddano zbadaniu 5 odkrywek wskazała, że brak jest podstaw do dokonania zmiany klasyfikacji gruntu. W uzasadnieniu kontrolująca podkreśliła, że badania i bonitacje gruntów wykonuje się w celu określenia produkcyjności i urodzajności gleby. W przypadku działki, na której znajdują się budynki, na dużej powierzchni ziemi występuje gruz i kamienie przez co nie ma możliwości użytkowania rolniczego działki brak jest podstaw do zmiany klasyfikacji gruntów. Jest to bowiem teren zajęty pod inny rodzaj użytkowania. Organy obu instancji przyjmując wyniki z protokołu sprawdzenia klasyfikacji gruntów W. K. orzekły o odmowie zmiany klasyfikacji gruntów. Stanowisko powyższe uznać należy za prawidłowe. W ocenie Sądu zgodzić należy się z organami, iż obniżenie klasyfikacji gruntów jest możliwe wyłącznie w przypadku rzeczywistego pogorszenia klasy gruntu rolnych z uwagi na zaistnienie przyczyn obiektywnych, nie będących wynikiem działań jej właściciela (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt IV Sa/Wa 688/11,dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie rację ma inspektor ds. klasyfikacji gruntów, iż obecnie nie ma w istocie rzeczywistej możliwości rolniczego wykorzystywania działki skarżących, znajdują się na niej zabudowania, nawieziono gruz i kamienie, co wynika także z protokołu kontroli klasyfikacji gleboznawczej gruntów, dokonanej przez G. L. Faktu posadowienia na spornej działce budynków oraz nawiezienia gruzu, kamieni nie kwestionują również skarżący, podnosząc jednocześnie, iż budynki można rozebrać, pozostałą część gruntu poddać rekultywacji. Sytuacja obecna jest zatem wyłącznym rezultatem działań właściciela i skoro brak jest z tego powodu możliwości rolniczego wykorzystania działki to za niezasadne uznać należy żądanie obniżenia klasyfikacji gruntów rolnych. Wprawdzie rację ma skarżący, iż nawiezienie na nieruchomość gruzu i kamieni nie stanowi działania nieodwracalnego, które w sposób trwały wpływałoby na klasę bonitacyjną gruntu, jednak nie zmienia to obecnego stanu rzeczy. Organy zaś obowiązane są mieć na względzie aktualny stan faktyczny. Fakt możliwości późniejszego przeprowadzenia rekultywacji, do czego zresztą właściciel zgodnie z art. 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest zobowiązany na obecnym etapie nie może być więc brany pod uwagę. Powyżej przedstawionej oceny nie zmienia również norma zawarta w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów, zgodnie z którą klasyfikator może podnieść lub obniżyć klasę badanego gruntu w stosunku do klasy odpowiadającej danemu typowi gleby na podstawie obowiązującej tabeli gruntów, jeżeli poszczególne przyczyny powodują trwałe podniesienie wydajności danego gruntu bądź jego obniżenie wskutek np. znacznej kamienistości gleby. W istocie bowiem w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z kamienistą glebą, a z działką, na którą został nawieziony gruz. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że organy administracji publicznej prawidłowo orzekły o braku podstaw do dokonania zmiany klasyfikacji bonitacyjnej gruntu. W istocie bowiem nie ma aktualnie możliwości rolniczego wykorzystania gruntów z uwagi na znajdujące się na nim zabudowania oraz nawieziony gruz. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.