II SA/Po 396/23

Dnia 11 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi A. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej oddala skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga A. K. i P. K. (zwanych dalej łącznie "stronami" lub "skarżącymi") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej "SKO", "Kolegium" lub "organem II instancji") z dnia 22 marca 2023 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...], nakazującą skarżącym wykonanie obowiązku przyłączenia ich nieruchomości (działka nr ew. [...], obręb K.) do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Zaskarżona decyzja zapadła w oparciu o poniżej przedstawiony stan faktyczny i prawny. W związku z ujawnieniem faktu niepodłączenia działki nr ew. [...] do sieci kanalizacji sanitarnej, pismem z dnia 8 kwietnia 2022 r., Wójt wezwał strony do przedłożenia informacji dotyczącej wyposażenia ich działki w zbiornik bezodpływowy lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Tego samego dnia wszczęto postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nie wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i w porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.p.g."), a więc obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Wójt zwrócił się także do Starosty [...] z zapytaniem, czy strony zwróciły się do niego w celu zgłoszenia wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków. Starosta [...] zaprzeczył, jakoby strony wystąpiły z takim wnioskiem. Decyzją z dnia 9 czerwca 2022 r., nr [...] Wójt nakazał stronom wykonanie obowiązku polegającego na przyłączeniu ich nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. stanowi o obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Nie ulega wątpliwości, że działka stron nie jest podłączona, co wykazała Przedsiębiorstwo Usług K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] w piśmie z dnia 22 marca 2022 r. Działka stron nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. Wobec tego, Wójt nałożył obowiązek wykonania przyłączenia, ponieważ sieć kanalizacyjna istnieje, tak jak techniczne możliwości przyłączenia. Strony, reprezentowane przez pełnomocnika – adw. K. J. – wniosły odwołanie od decyzji organu I instancji. Strony podniosły zarzut naruszenia: 1) art. 6 w związku z art. 7 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") poprzez przyjęcie, iż strony na mocy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. mają obowiązek wykonania przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, niewyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie sprawy w stopniu wystarczającym; 2) art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 328, zwanej dalej "u.z.z.w.") poprzez wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż przyłączem kanalizacyjnym na mocy tej ustawy jest wyłącznie odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, podczas gdy w niniejszej sprawie przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu u.z.z.w. jest to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług do granicy nieruchomości gruntowej. Strony podniosły, że organ I instancji błędnie uznał, iż istnieją techniczne możliwości wykonania takiego przyłączenia. Błędnie wskazano także miejsce. Strony zwróciły uwagę na to, czym jest przyłącze kanalizacyjne. Może być ono prowadzone do studzienki albo do granicy nieruchomości. Gmina R. nie doprowadziła sieci kanalizacyjnej do granicy działki stron. Wójt nie wypowiedział się jak miałaby zostać podłączona nieruchomość do sieci. Trudno zatem zakładać, że istnieją techniczne możliwości przyłączenia. Decyzją z dnia 22 marca 2023 r., nr [...] Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na treść art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Obowiązku podłączenia się do sieci nie mają te osoby, które nie mają możliwości technicznych lub jest to ekonomicznie nieuzasadnione, nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Poza sporem jest to, że w ul. [...] istnieje sieć kanalizacyjna. Przedsiębiorstwo Usług K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] powiadomiła Wójta, że działka stron nie jest podłączona do sieci kanalizacyjnej, i że istnieją techniczne możliwości na wykonanie takiego przyłączenia. Strony tego obowiązku nie wykonały. SKO rozumie obawy stron co do kosztów, jakie należy ponieść na wykonanie ww. obowiązku, ale żaden przepis prawa nie daje podstaw do ważenia kosztów. Nie stanowi to przesłanki do odstąpienia od nałożenia obowiązku. Skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, kwestionując decyzję organu II instancji. Skarżący podnieśli tożsame zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji Wójta. Tym samym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i umorzenie postępowania, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzasadnienie skargi jest tożsame z uzasadnieniem odwołania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 lipca 2023 r. o sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.). Zgodnie z powołanym przepisem: "Jeżeli przewodniczący uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku ani w siedzibie sądu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli nie sprzeciwiają się temu strony lub uczestnik postępowania". W związku z tym, że od października 2023 r. obserwuje się wzmożoną zachorowalność na grypę i ten stan utrzymuje się, zarządzeniem z dnia 20 grudnia 2023 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2024 r. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli, zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."]). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Oznacza to, że sąd administracyjny musi wziąć pod uwagę również te zagadnienia, które nie zostały wyeksponowane w skardze, a które mogą mieć znaczenie dla sprawowania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszej skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO, utrzymującej w mocy decyzję Wójta w przedmiocie nałożenia na skarżących nakazu przyłączenia ich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Analiza całości akt sprawy doprowadziła Sąd w składzie orzekającym do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są przepisy u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. stanowi, że: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych". Zacytowany przepis ustanawia następujące warianty rozwiązania sytuacji zagospodarowania nieczystości generowanych przez gospodarstwa domowe: właściciele nieruchomości mają prawny obowiązek przyłączenia swojej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. I to jest zasada. Ustawodawca pozostawia jednak rozwiązanie alternatywne, ale tylko w sytuacji, gdy tejże sieci nie ma, a jej budowa jest techniczne lub ekonomicznie nieuzasadniona. Jeżeli takiej sieci nie ma, właściciele nieruchomości są zobowiązani do wyposażenia swojej nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię, która spełnia określone przepisami prawa wymogi. Nawet, gdy istnieje sieć kanalizacji sanitarnej, właściciele nieruchomości nie mają obowiązku podłączenia swojej nieruchomości, gdy posiadają taką przydomową oczyszczalnię (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 802/20, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Go 513/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych [zwanej dalej "CBOSA"] na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także D. Danecka, W. Radecki, Komentarza do art. 5 [w:] D. Danecka, W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2023). W toku postępowania administracyjnego zostało wyjaśnione, co nie budzi żadnych wątpliwości, że w ul. [...], przy której zlokalizowana jest nieruchomość skarżących, znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej. Tego nikt nie kwestionował, a więc niezasadne jest prowadzenie dalszych rozważań na ten temat. Wójt ustalił, co podkreśliło także SKO, że skarżący nigdy nie wystąpili do Starosty [...] ze zgłoszeniem zamiaru realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Starosta potwierdził to, a skarżący również nie kwestionują tego zagadnienia. Należało zatem przyjąć, że skarżący nie posiadają przydomowej oczyszczalni ścieków. Tylko posiadanie takiej oczyszczalni mogłoby zwolnić skarżących z obowiązku podłączenia swojej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, znajdującej się w ul. [...]. Wobec braku przydomowej oczyszczalni ścieków, aktualizuje się obowiązek z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Skarżący są zatem zobowiązani do podłączenia swojej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej. Rację ma organ II instancji, twierdząc, że nie ma żadnego przepisu prawa, który zwalniałby skarżących z obowiązku wykonania tego obowiązku. Takie zwolnienie zostało zawarte w drugiej części art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., ale nie zaistniała taka okoliczność. Przypomnienia wymaga w tym miejscu zasada o zakazie stosowania wykładni rozszerzającej w stosunku do wyjątków od zasady (exceptiones non sunt extendendae). Skoro ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wskazał jedyną sytuację, w której można skutecznie uwolnić się od obowiązku publicznoprawnego, to należy uznać, że jest to tylko ten jedyny wyjątek. Ponadto nie ma żadnego przepisu szczególnego, który również wyłączałby obowiązek spełnienia normy z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a więc gdy zachodziłaby sytuacja, jaką można określić paremią lex specialis derogat legi generali. Sąd zgadza się z taką konstatacją SKO. Warto wskazać, że zanim wszczęto postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, Wójt zwrócił się do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego z prośbą o wskazanie działek niepodłączonych do sieci kanalizacji sanitarnej, które mają techniczne możliwości wykonania takiego przyłączenia (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). W odpowiedzi na wezwanie Wójta, Przedsiębiorstwo Usług K. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wskazała m.in. działkę należącą do skarżących (k. [...] akt administracyjnych organu I instancji). Mając na uwadze to, że przedsiębiorstwo to jest podmiotem profesjonalnym, który wykonuje zadania określone w u.z.z.w. i wskazało na techniczne możliwości wykonania przyłączenia, a skarżący w żaden sposób nie dowiedli takiej niemożności, podpierając się przy tym technicznymi ekspertyzami sporządzonymi przez osoby posiadające wiedzę specjalistyczną, nie sposób stwierdzić, że decyzje organów można w jakikolwiek sposób zanegować. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przesłanką zobowiązania do podłączenia się do sieci jest fakt jej istnienia oraz realna, technicznie wykonalna możliwość podłączenia (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 101/20, dostępny w CBOSA). Te warunki, na gruncie niniejszej sprawy zostały spełnione. Prawidłowości rozstrzygnięcia SKO nie może zmienić zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt 5 u.z.z.w., w którym skarżący podnoszą techniczne przeszkody wykonania przyłączenia. Takich przeszkód nie stwierdziła z kolei gminna spółka, zajmująca się świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Należy przede wszystkim podkreślić, że techniczne przeszkody wykonania obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. dotyczą sytuacji, w której sieć kanalizacji sanitarnej nie istnieje. Techniczne oraz ekonomiczne przeszkody w budowie tejże sieci mogą zaktualizować alternatywny sposób wykonania omawianego obowiązku, co już Sąd sygnalizował. Techniczne przeszkody w podłączeniu nieruchomości do istniejącej sieci nie są przesłanką uwalniającą skarżących od wykonania obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca nie uregulował takiej możliwości (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 367/21, dostępny w CBOSA). Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należy stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia przepisu art. 6 w związku z art. 7 i art. 11 k.p.a. Organy administracji publicznej (rozpoznawczy i odwoławczy) zgodnie ustaliły, że w ul. [...] znajduje się sieć kanalizacji sanitarnej, co aktualizuje względem skarżących obowiązek z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Nie ziściły się okoliczności wyłączające ten obowiązek, ponieważ skarżący nie posiadają przydomowej oczyszczalni ścieków, co z kolei potwierdził Starosta [...]. To, że skarżący nie czują się przekonani co do racji, jakie przedstawiło w zaskarżonej decyzji SKO, nie oznacza, że organ podjął błędne rozstrzygnięcie. Organ II instancji wyłożył swoje argumenty i umotywował je. Zarzut naruszenia art. 2 pkt 5 u.z.z.w. również należało ocenić jako niezasadny. Definicja przyłącza kanalizacyjnego w żaden sposób nie może wpływać na treść obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Obowiązek rozpatrywany w niniejszej sprawie polega na przyłączeniu, a więc na wykonaniu szeregu czynności, w tym robót budowlanych, związanych ze stanem, w jakim nieczystości ciekłe są odprowadzane do istniejącej sieci. Kwestia wykonania przyłącza kanalizacyjnego, a więc konkretnego urządzenia, jest elementem całego zabiegu, jakim jest przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Techniczne możliwości wykonania przyłączenia nie są objęte treścią obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a więc nie można skutecznie postawić organowi zarzutu, że naruszył przepisy prawa poprzez nierozważenie istnienia tych możliwości. Techniczne oraz ekonomiczne aspekty wykonania obowiązku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. wiążą się z budową sieci. Taka sieć, na gruncie niniejszej sprawy, istnieje, a gminna spółka wskazała, że techniczne możliwości wykonania takiego przyłącza również istnieją. To jak ma być wykonane przyłącze (urządzenie wodociągowe), jest kwestią prawnobudowlaną, którą rozpatrywać będzie organ administracji architektoniczno-budowlanej. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi, a także jej samej. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek, jakie mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.