II SA/Po 398/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Protokolant Marek Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2005r. przy udziale sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2003 Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/B. Kamieńska /-/B. Drzazga /-/G. Radzicka Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w P. w dniu [...] grudnia 2002r. wydał decyzję o przekształceniu odpłatnym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Miasta P., działki nr [...] o powierzchni [...] m2, położonej w P. przy ul. [...] na rzecz J. W., E. K., S. W. i J. W. (nr decyzji [...]). Tego samego dnia wydano postanowienie nr [...], w którym obciążono wymienione wyżej osoby kosztami wyceny nieruchomości, podlegającej przekształceniu w kwocie [...] zł i zobowiązano je do wypłacenia należności na rzecz Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego w terminie 14 dni. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że w dniu [...] grudnia 1999r. J. W., E. K. oraz S. i J. W. złożyli wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] w prawo własności. W celu realizacji wniosku, organ musiał ustalić wartość nieruchomości zgodnie z przepisami art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 46, poz. 543 z 2000r. ze zm.). Operat ten opracowała mgr inż. E. B. i koszt jego wynosił [...] zł, którą to kwotą obciążono wnioskujących o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Zażalenie na postanowienie złożyli wszyscy obciążeni kosztami operatu, kwestionując zasadność obciążenia kosztami i zlecenia opracowania operatu. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia co następuje: Zgodnie z art. 264 § 1 kpa jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Powołany przepis należy rozpatrywać łącznie z art. 262 kpa, który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: a) wynikły z winy strony, b) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie można uznać, aby koszt sporządzenia wyceny nieruchomości wynikał z winy strony, albo sporządzenie wyceny nie wynikało z ustawowego obowiązku organu I instancji, bowiem zgodnie z art. 4a ust. 1 ustawy o przekształceniu istnieje obowiązek sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości i nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby domniemywać, że koszt wyceny powstał w wyniku zawinionego przyczynienia się skarżących. Co do drugiej kwestii, to zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2000 Nr 46, poz. 543 ze zm.) w związku z art. 4a ust. 1 ustawy o przekształceniu, wartość nieruchomości ustala rzeczoznawca majątkowy w drodze wyceny. Zatem dowodem wymaganym przez ustawodawcę jest operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego, który należy traktować jak opinię biegłego (art. 84 kpa). W myśl art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zatem zlecenie wykonania operatu szacunkowego mieściło się w ramach ustawowego obowiązku organu I instancji. W tej sytuacji w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego brak było w rozpatrywanej sprawie przesłanek wskazanych w art. 262 kpa, które umożliwiałyby obciążenie strony kosztami postępowania. Z tych też powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w świetle powyższych ustaleń zabrakło podstawy prawnej umożliwiającej organowi I instancji orzekanie w kwestii nałożenia na stronę obowiązku poniesienia kosztów postępowania, co oznacza, że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania i postępowanie należało umorzyć. Skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławczego złożyło Miasto P. zarzucając, że inicjatorem postępowania administracyjnego jest każdorazowo użytkownik wieczysty i skoro ustawodawca przyjmuje jako zasadę odpłatność przekształcenia, to jego wolą było zrekompensowanie dotychczasowemu właścicielowi – gminie – utraconego prawa własności do gruntu, a nie zmuszanie go do ponoszenia dodatkowych kosztów związanych z wyceną nieruchomości w celu określenia opłat za przekształcenie. Miasto P. zarzuciło, że problem nie jest jednostkowy i dotyczy około 3000 spraw, co bez wątpienia ma wpływ na stan budżetu Miasta. W konkluzji skarżące Miasto P. wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wnosiło o odrzucenie skargi, podnosząc, że skargę wniósł podmiot nieuprawniony, ewentualnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania Samorządowego Kolegium Odwoławczego aby Sąd skargę odrzucił, należało stwierdzić, że nie jest ono uzasadnione. Legitymację skargową w myśl przepisów art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma każdy "kto ma w tym interes prawny", a ponadto podmioty wskazane w tym przepisie. Kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja, ma zatem charakter materialno – prawny i wymaga stwierdzenia związku miedzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślało, że pojęcie strony związane z załatwieniem spraw w postępowaniu administracyjnym nie jest tożsame z pojęciem "każdy kto ma interes prawny". Jak już wspomniano wyżej, legitymacja miedzy innymi prezydenta miasta do wydania decyzji o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wynika z przepisów ustawy z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299 w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2). Podpisany natomiast organ pod skargą Zastępca Prezydenta Miasta P. zgodnie z art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wnosi skargę jako organ wykonawczy Miasta P., a nie przedstawiciel Miasta, gdyż nie działa w imieniu Miasta w rozumieniu art. 96kc. Interes prawny gminy w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności poddany był pogłębionej analizie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r. sygn. K 8/98 i został uznany za oczywisty. Ostatecznie Trybunał w przytoczonym wyroku stanął na stanowisku, że o sprzeczności z konstytucją ustawy o przekształceniu... nie decyduje sam fakt przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność, lecz warunki, na jakich to przekształcenie się dokonywało w brzmieniu ustawy – tekst jednolity z 1999r. Dz. U. Nr 65, poz. 746. W wyniku uznania przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000r., że warunki przekształcenia określone w art. 5, 5a, 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o przekształceniu... są niezgodne z art. 2, art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – ustawodawca określił nowe warunki przekształcenia w art. 4a ust. 1 i ust. 2 ustawy o przekształceniu odsyłając w ustępie pierwszym do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (art. 67 ust. 1, 69, 70 ust. 2-4) bądź w ustępie drugim odsyłając do wartości nieruchomości określonej dla celów aktualizacji opłaty rocznej za okres aktualizacji ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku. Odesłanie do cen nieruchomości z ustawy o gospodarce nieruchomościami świadczy o tym, że ustalenie ceny przez sprzedającego w tej sytuacji Miasto P. jest "essentialia negotti" umowy sprzedaży, a zgodnie z art. 535 kc obowiązkiem kupującego jest kupioną rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Powyżej omówione brzmienie przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że to Miasto P. jako sprzedający ma obowiązek ustalić cenę nieruchomości i nie może go przerzucać na nabywcę, a obowiązek ustalenia wartości nieruchomości przez Miasto P. wynika z przepisów art. 4a ustawy z dnia 04 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) i wadliwym jest pogląd skarżącego, że ustalenie wartości nieruchomości zostało poniesione w interesie wnioskodawcy. Z tych względów na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/B. Kamieńska /-/B. Drzazga /-/G. Radzicka kk