II SA/Po 398/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Prorektora Uniwersytetu [...] w P. z dnia 25 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z opłaty za studia postanawia odrzucić skargę. /-/ W. Batorowicz Decyzją opisaną w rubrum niniejszego postanowienia, Prorektor Uniwersytetu [...] w P. (zwany dalej "Prorektorem [...]") odmówił J. L. (zwanemu dalej "Skarżącym") zwolnienia go z obowiązku wniesienia opłaty za studia, które realizuje na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] w P.. Decyzja Prorektora [...] została zwieńczona pouczeniem, że Skarżącemu przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie jego sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji albo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie 30 dni do dnia doręczenia przedmiotowej decyzji. Decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 1 kwietnia 2022 r. Dnia 14 kwietnia 2022 r. wpłynął do Biura Rektora Uniwersytetu [...] w P. wniosek Skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy. Wniosek ten nie został podpisany. Pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. Rektor Uniwersytetu [...] w P. wezwał Skarżącego do uzupełnienia braku formalnego polegającego na podpisaniu kopii wniosku albo na osobistym stawieniu się w Rektoracie celem podpisania oryginalnego egzemplarza wniosku. Rektor pouczył Skarżącego, że niespełnienie wezwania w terminie będzie skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wezwanie zostało doręczone Skarżącemu w dniu 17 maja 2022 r. Skarżący złożył także skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. żądając uchylenia obu decyzji/postanowień lub ich stwierdzenie nieważności oraz ponownego rozpoznania sprawy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rektora Uniwersytetu [...] w P. – r. pr. K. N. wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że zaskarżony dokument, pomimo opatrzenia go nazwą "decyzja", nie jest decyzją administracyjną, a tym samym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z ostrożności procesowej podniesiono, że w razie uznania tej "decyzji" za objętą kognicją sądów administracyjnych, skarga ta i tak powinna zostać odrzucona jako przedwczesna, ponieważ zainicjowano postępowanie odwoławcze wnioskiem, który wpłynął dnia 14 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zanim Sąd w składzie orzekającym przedstawi powody odrzucenia skargi, należy odnieść się do odpowiedzi na skargę, w której podniesiono brak kognicji sądu administracyjnego jako uzasadnienie odrzucenia skargi. Sąd nie zgodził się z tym twierdzeniem. Trzeba bowiem zauważyć, że Uniwersytet [...] w P. jest uczelnią publiczną realizującą zadanie publiczne, jakim jest prowadzenie działalności naukowej oraz działań z zakresu szkolnictwa wyższego. Jest więc organem władzy publicznej, który wpływa w zakresie określonym w przepisach prawa na sytuację podmiotów pozostających w stosunku prawnym z uczelnią. Decydowanie o sytuacji prawnej studenta (tu: Skarżącego) w przedmiocie odpłatności za studia niestacjonarne stanowi indywidualną sprawę administracyjną, która może prowadzić do przyznania określonego uprawnienia. Pomimo braku wyraźnej podstawy prawnej, w której ustawodawca bezpośrednio wskazywałby na obowiązek wydania decyzji, trzeba zaznaczyć, że ustawodawca (racjonalny) nie tworzy norm o charakterze pustym (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2339/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 404/21, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Sprawa ta należy zatem do kognicji sądów administracyjnych i mogła zostać rozpoznana merytorycznie, gdyby nie względy, które Sąd przedstawi poniżej. Zgodnie z pouczeniem zawartym na końcu zaskarżonej decyzji, Skarżącemu przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia tej decyzji albo prawo do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie 30 dni od dnia doręczenia rzeczonej decyzji. Pouczenie o tej treści czyni zadość przepisowi art. 52 § 3 p.p.s.a., który stanowi: "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Prawo do wniesienia skargi bez zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przysługuje stronie, gdy organem, który wydał decyzję, jest minister właściwy do spraw zagranicznych w zakresie spraw uregulowanych w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35, 2023, 2320 i 2369 oraz z 2021 r. poz. 159 i 1918) albo konsul". Zacytowany przepis stanowi wyjątek od zasady obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia, określonej w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 12 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 478/21, dostępne w CBOSA). Mając na względzie to, że w niniejszej sprawie występuje wyjątek od opisanej wyżej zasady, teoria prawa, a za nią dogmatyka oraz orzecznictwo podkreślają, że w takiej sytuacji rzeczony wyjątek, który także jest normą prawną, nie może podlegać wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Innymi słowy, wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle według znaczenia, jakie nadał jemu prawodawca. Na rzecz przedstawionego stanowiska przemawia następujące uzasadnienie. Otóż nie można dopuścić wykładni rozszerzającej względem wyjątku od zasady, ponieważ wyjątek ten sam w sobie powoduje konieczność przyjęcia odrębnych założeń i efektów wykładni prawa w odniesieniu do przepisów ogólnych, które znajdują zastosowanie dla całości materii normatywnej. Stanowisko teorii prawa jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można powołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Zasadę nierozszerzania wyjątków należy odnieść do wszystkich sposobów interpretacji stosowanych względem przepisu. Nieuzasadnione jest zatem dążenie do przyjęcia tego z możliwych wariantów zrozumienia normy, który obejmie jak największą ilość stanów faktycznych, z pominięciem ratio legis czy względów systemowych." (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 4520/21, dostępny w CBOSA). Skoro z przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika wyjątek, który nie może być wykładany rozszerzająco, należy poprzestać na wykładni literalnej. Oznacza to, że Skarżący mógł skorzystać z jednego z dopuszczalnych trybów – wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy albo skarga do tut. Sądu. Nie da się zastosować obu środków jednocześnie (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 807/21, dostępny w CBOSA). Z akt sprawy nadesłanych przez Prorektora [...] wynika niespornie, że Skarżący po otrzymaniu zaskarżonej decyzji złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (k. [...] akt administracyjnych). Wniosek ten zawierał co prawda braki formalne, ale niesporne jest dla Sądu w składzie orzekającym, że Skarżący dokonał wyraźnego wyboru trybu rozpoznania jego sprawy i złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym zdecydował się na dalszy tok instancyjny w ramach postępowania administracyjnego. Wnosząc skargę do tut. Sądu, Skarżący chce zainicjować z kolei postępowanie sądowoadministracyjne, jednakże nie może to mieć miejsca z uwagi na obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia z zastrzeżeniem wyjątku, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Nie może być tak, że równolegle będą toczyć się w tej samej sprawie postępowania mogące osiągnąć odmienne rezultaty. Z dokumentacji Prorektora [...] wynika, że Skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a zatem sprawa miała swój dalszy bieg w toku instancyjnym, zanim wniesiono skargę do tut. Sądu. Powyższe poglądy mają swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Tylko dla przykładu można przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: "Decydując się na wniesienie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący dokonał wiążącego go wyboru i w konsekwencji zrezygnował z uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bezpośrednio na postanowienie organu pierwszej instancji. W konsekwencji skarga z dnia (...) r. była przedwczesna i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." (postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 503/21, dostępne w CBOSA). Mając na względzie imperatywny charakter przepisu art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także fakt, że ziściła się wskazana przesłanka, Sąd nie może podjąć innego rozstrzygnięcia, gdyż jest związany powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zaistnieniu okoliczności uzasadniającej odrzucenie skargi. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargę, o czym orzeczono w sentencji postanowienia. /-/ W. Batorowicz