II SA/Po 4/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z [..] Nr [..] znak [..] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [..] nr [..] znak [..], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 240,- zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołań E. S. i G. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [..] nakazującej inwestorowi G. S. rozbiórkę obiektu budowlanego – pawilonu socjalno-biurowego (o wymiarach 13,5 m x 5,5 m x 2,5 m), zlokalizowanego na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. K.(dz. nr [..], obręb J.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach. Na terenie działki położonej w P. przy ul. K. G. S. posadowiła w 2000r. obiekt o wymiarach 5,5 m x 13,5 m x 2,5 m. Obiekt ten wykonany został z płyt warstwowych, wyposażono go w instalację elektryczną, wodnokanalizacyjną oraz gazową. Inwestor nie uzyskała pozwolenia na jego budowę. W tej sytuacji organ I instancji postanowieniem z dnia [..] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego planu. W wyznaczonym terminie G. S. nie przedłożyła wymaganych dokumentów. Jedynie pismem z dnia 26 sierpnia 2007r. zwróciła się do organu I instancji o przedłużenie terminu do ich złożenia. Organ I instancji ustalił, że dla przedmiotowej nieruchomości nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach nałożył na G. S. nakaz rozbiórki przedmiotowego pawilonu. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji. Stwierdził, że pawilon socjalno-biurowy prawidłowo został zakwalifikowany jako obiekt budowlany, na postawienie którego wymagane było pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z [..] uprawniałoby organ I instancji do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, a w konsekwencji jej opłacenia – do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót. Skoro jednak G. S. nie wywiązała się z nałożonych na nią obowiązków organ I instancji zmuszony był do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak i rozstrzygnięcie organu I instancji nie wzbudziły zatem wątpliwości organu odwoławczego, szczególnie co do posadowienia obiektu i jego wielkości. Bez wpływu zaś na prawidłowość decyzji o nakazie rozbiórki uznał czynniki społeczne, czy stan rodzinny zobowiązanej do wykonania obowiązku. G. S. wniosła skargę na powyższą decyzję organu II instancji. Zarzuciła organowi naruszenie przy jej wydaniu art. 7, 8, 9, 77, 78 i 107 § 3 kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podniosła, iż przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budynków, których powierzchnia nie przekracza 25 m2. Okoliczność ta była podnoszona na etapie postępowania administracyjnego, jednakże organ II instancji jej nie rozważył. Jej zdaniem w zaskarżonej decyzji wskazano błędnie, że przedmiotowy obiekt ma rozmiary 5,5 m szerokości, 13,5 m długości i 2,5 m wysokości. W rzeczywistości bowiem nie jest to jeden obiekt, lecz trzy odrębne obiekty, z których każdy ma po 25 m powierzchni. Oczywistym jest więc, że budynki te są na mocy art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyłączone od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, że postępowanie dotyczące ich rozbiórki jest bezprzedmiotowe. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżąca wskazała, że wbrew dyspozycji art. 78 kpa organ II instancji nie dopuścił dowodów z wizji lokalnej, z zeznań skarżącej i uczestniczki postępowania E. S., wykonawcy obiektów p. K. oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentacji technicznej. Co więcej w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego w istocie pominął powyższe dowody. Takie zaniechanie stanowi zdaniem skarżącej naruszenie art. 7 i 9 kpa. Ponadto organy obu instancji nie odniosły się do przedkładanych w toku postępowania dowodów dotyczących budowy przedmiotowego obiektu tj. pisma i umowy z 31 sierpnia 2000r. oraz pisma z dnia 4 września 2000r. Zdaniem skarżącej istotne jest również, że organ I instancji nie ustosunkował się do wniosku skarżącej z 26 września 2007r. o przedłużenie terminu na złożenie dokumentacji służącej legalizacji obiektu. W zamian, już [..] wydał decyzji o rozbiórce. Tym samym naruszył również art. 9 kpa zobowiązujący organy do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dopiero w decyzji organu II instancji znalazło się twierdzenie, iż wniosek ten uznany został za niedopuszczalny. Organ odwoławczy nie uzasadnił jednak tego twierdzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 21 września 2008r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że skarżąca po wydaniu postanowienia organu I instancji z dnia [..] podjęła się skompletowania 4 egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu. W tej sytuacji doniosłą okolicznością, która winna mieć wpływ na rozstrzygnięcie Sądu jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. P 37/06), w którym Trybunał uznał za niezgodne z art. 2 i 32 Konstytucji RP przepisy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania". W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał stwierdził, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulacji różnicującej w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania lub nieobowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który inwestorzy nie mają wpływu, tj. od uchwalenia planu miejscowego. Skoro zatem zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Zgodnie z art. 145a kpa orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, ze nie jest istotne, że podstawa wznowienia postępowania nie istniała w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji, bowiem orzeczenie Trybunału o niezgodności podstawy prawnej decyzji z Konstytucją przesądza o uznaniu naruszenia prawa w samej decyzji administracyjnej powinno powodować jej uchylenie przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tym samym sąd rozpatrując sprawę wykracza poza granice skargi, a w granicach danej sprawy dokonuje oceny legalności innych zaskarżonych aktów. Zdaniem Sądu organy orzekające w sposób prawidłowy przyjęły, że na nieruchomości położonej w P. przy ul. K. (działka nr [..]) skarżąca wybudowała, bez wymaganego pozwolenia budowlanego, jeden obiekt budowlany – pawilon socjalno-biurowy o wymiarach 13,5 m x 5,5 m x 2,5 m. Budowa tego rodzaju obiektu, a zwłaszcza o takich rozmiarach, nie podlega wyłączeniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Nie mieści się bowiem w zakresie robót budowlanych określonych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Nie ma racji skarżąca twierdząc, że w rzeczywistości przedmiotowy obiekt składa się z trzech obiektów, które – pojedynczo stanowią obiekty określone w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przez co do ich budowy nie było wymagane pozwolenie na budowę. Stwierdzić bowiem trzeba, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z powołanego przepisu jasno wynika, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłączono wolnostojące, a nie połączone, budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m2. Nie można więc zgodzić się ze skarżącą jakoby wzniesienie przez nią w 2000r. przedmiotowego obiektu nie wymagało pozwolenia na budowę. Nadto stwierdzić należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy rzutów przyziemia przedmiotowego obiektu (rysunki załączone do projektu budowlanego) wynika, że jeżeli nawet dzisiejszy obiekt powstał z trzech niezależnych pawilonów to funkcjonują one jako całość; są bowiem połączone, o czym świadczy m.in. fakt, że pomiędzy nimi znajdują się drzwi umożliwiające przechodzenie z jednego pawilonu do drugiego, bez konieczności wychodzenia na zewnątrz. W ocenie Sądu nie można również podzielić zarzutu skarżącej, jakoby organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę dopuścił się naruszenia art. 77 i art. 78 kpa poprzez nieprzeprowadzenie, pomimo wniosku skarżącej zawartej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, określonych dowodów. Stwierdzić należy, że przyjęta w art. 78 § 1 kpa zasada uwzględniania żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu podlega pewnym ograniczeniom. Po pierwsze wówczas, gdy organ uzna, że strona zgłosiła dowód na okoliczność nie mającą znaczenia dla sprawy. Po drugie wtedy, gdy strona zgłosiła dowód na okoliczność już dostatecznie wyjaśnioną innymi dowodowymi, jeżeli strona zgłosiła go po zakończeniu stadium postępowania dowodowego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kpa. Komentarz, Kraków 2005, s. 502-503). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z drugą z wymienionych sytuacji. Skarżąca, pomimo, iż aktywnie brała udział w toczącym się postępowaniu (uczestnictwo w oględzinach w dniu 15.03.2007r., pismo z dnia 19.03.2007r., następnie z dnia 26.08.2007r. i z 27.09.2007r.), dopiero po zakończeniu postępowania, a mianowicie po wydaniu przez organ I instancji decyzji z dnia [..] zwróciła się o przeprowadzenie dowodów z wizji lokalnej, z przesłuchania świadków i strony oraz dowodu z dokumentów. Zważywszy zaś, że organ odwoławczy dysponował zarówno wcześniejszymi wyjaśnieniami stron złożonymi m.in. w trakcie oględzin, jak również projektem budowlanym z dnia 24 września 2007r. oraz ekspertyzą techniczną z 21 czerwca 2000r., nie było podstaw do uznania, że wniosek skarżącej ma na celu stwierdzenie nowych okoliczności istotnych w sprawie. Podzielić natomiast należy zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów art. 7, 9 i 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy bez wątpienia winien, mając na względzie zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa) oraz zasadę informowania (art. 9 kpa), w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego odmówił skarżącej przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Winien również wskazać, dlaczego nie podzielił stanowiska skarżącej, w zakresie w jakim twierdzi ona, że w sprawie zastosowanie winien mieć przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji miał też obowiązek odpowiedzieć skarżącej na zarzut dotyczący nieuwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów określonych w postanowieniu z [..]. Niewystarczające było przy tym stwierdzenie organu odwoławczego, że wniosek ów został uznany przez organ I instancji za niedopuszczalny bez podania jakichkolwiek motywów. Zważywszy jednak, że Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia art. 77 i 78 kpa oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można uznać, by powyższe naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Takiego wpływu nie miało również niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji motywów uznania wniosku o przedłużenie terminu do wykonania postanowienia z [..] za niedopuszczalne. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 142 kpa strona może zaskarżyć w odwołaniu od decyzji postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie. Tym samym skoro postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest niezaskarżalne, skarżąca miała możliwość zaskarżenia go w odwołaniu od decyzji tegoż organu z dnia [..] rozstrzygającej sprawę co do istoty. Niemniej jednak stwierdzić trzeba, co najistotniejsze, że organy obu instancji błędnie uznały, że brak wylegitymowania się przez skarżącą pozwoleniem na budowę, w sytuacji, gdy na terenie, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieprzedłożenie przez skarżącą organowi ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy dla tegoż obiektu, wykluczają możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Trafnie podniosła skarżąca w piśmie z dnia 21 września 2008r., że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie o sygn. P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 2007 Nr 247, poz. 1844). Niekonstytucyjność powołanych unormowań oznacza, że ustalenie (w decyzji o warunkach), iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono przy tym pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007r., II OSK 1352/06, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/do/query). Stan prawny ukształtowany w następstwie cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala na orzeczenie rozbiórki ze względu na niespełnienie przez inwestora wymogu wylegitymowania się w dniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie decyzją o warunkach zabudowy. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia decyzji na przepisie, którego sprzeczność z Konstytucją następnie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Dla zastosowania tego ostatniego przepisu nie ma znaczenia to, że zgodnie z art. 145a § 2 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w § 1 tego przepisu następuje tylko na żądanie strony (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006r., II OSK 496/2005, Lex nr 196700). Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, w szczególności w pierwszym rzędzie nałożyć na skarżących obowiązek przedłożenia w rozsądnym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Inne obowiązki mogą być zaś nałożone dopiero wówczas, gdy skarżący uzyskają taka decyzję i stanie się ona ostateczna. Dlatego Sąd, w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a., uchylił także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [..]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś o wykonalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz Za nieobecnego sędziego korzystającego za zwolnienia lekarskiego uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ B. Drzazga