II SA/Po 40/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2010 r. sprawy ze skargi K. K., J. K., D. J., D. J., L. J., H. K., S. K., A. P., J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2009r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Podrazik Wójt Gminy K. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku, na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 oraz art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30 poz. 163), zatwierdził ustalone protokołem grancznym z dnia [...].10.2008 r. granice działki nr [...] w K., której właścicielem jest B. Ł. z sąsiednimi działkami: działką nr [...], stanowiącą własność J. i K. K., z działką nr [...], stanowiącą własność D. J., z działką nr [...], stanowiącą własność S. i H. K., z działką nr [...], stanowiącą własność Powiatowego Zarządu Dróg w O. W stosunku do działek nr [...] i nr [...], stanowiących własność D. i L. J., oraz działki nr [...], stanowiącej własność A. i J. P. organ postanowił postępowanie umorzyć. Organ wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania rozgraniczeniowego ustalona została przez zgodne oświadczenie stron granica pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Dla bezspornych punktów granicznych dokonano w obecności stron odpowiednich stabilizacji. Postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia działek nr [...] i [...] podlegało umorzeniu, gdyż między właścicielami powstał spór co do przebiegu granicy. Z kolei w stosunku do działek nr [...] oraz [...] i [...] została już wydana przez Urząd Rejonowy w O. decyzja rozgraniczeniewa z dnia [...].09.1997 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] września K. i J. K. zwrócili się do Wójta Gminy K. o uchylenie powyższej decyzji w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), gdyż wbrew wnioskom zawartym w jej uzasadnieniu nie doszło do zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy. W protokole granicznym nie ma ich podpisów. Pismem z dnia [...] września 2009 roku również D. J. wniósł o zmianę decyzji w trybie art. 154 § 1 kpa i ponowne przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego. Podniósł, iż geodeta bez jego zgody wstawił kamień graniczny nr [...] już po podpisaniu protokołu, przez co D. J. został wprowadzony w błąd. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] września 2009 roku, znak [...], na podstawie art. 154 § 1 kpa, uchylił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2009 roku, postanowił rozpoznać sprawę ponownie i dopuścił dowody z rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w decyzji z dnia [...].08.2009 r. przyjęto za podstawę rozstrzygnięcia zgodne oświadczenie stron co do przebiegu granicy, gdy tymczasem z zebranej dokumentacji wynika, iż granica ta została wyznaczona przez wykonawcę prac geodezyjnych. Protokół graniczny nie zawiera poza tym oświadczeń J. i K. K.; brak jest zarówno ich podpisu, jak i stwierdzenia odmowy złożenia podpisu. Pismem z dnia [...] października 2009 roku B. Ł. odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Podniósł, że konieczna do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy dokumentacja została prawidłowo sprawdzona i sporządzona. Ponadto, za rażące naruszenia prawa należy uznać powołanie się na art. 154 § 1 kpa, gdyż zgodnie z art. 33 ust. 1 i 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, wydanie decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie kończy postępowanie administracyjne. W tej sytuacji strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zażądać przekazania sprawy do sądu powszechnego w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Z uwagi na szczególny charakter tego unormowania, ustawodawca nie przewidział prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja zawiera ponadto istotne braki. Zatwierdzenie rozgraniczenia nastąpiło bowiem w oparciu o zgromadzone dowody, a nie zgodne oświadczenie stron. Uzasadnienie nie odpowiada także prawdzie, gdyż z pkt 9.2 protokołu granicznego wynika, że K. i J. K. nie zgadzają się na zaproponowany przez geodetę przebieg granicy. Wreszcie, decyzja z dnia [...] września 2009 roku nie zawiera żadnego pouczania o dostępnych środkach jej zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2009 roku, znak [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...].09.2009 r. i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że sprawy rozgraniczenia działek prowadzi się w oparciu o art. 29 – art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Z brzmienia art. 33 ust. 3 powołanej ustawy jednoznacznie wynika, iż strona niezadowolona z zapadłego rozstrzygnięcia może zażądać skierowania sprawy do sądy powszechnego. W ten sposób ustawodawca przesądził o niedopuszczalności wniesienia odwołania od takiej decyzji, ponieważ nie przewiduje się dalszego postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Wobec tego zaskarżone rozstrzygnięcie należało uchylić, a prowadzone przez Wójta Gminy K. postępowanie – umorzyć. K. i J. K., D., L. i D. J., H. i S. K., A. i J. P. złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji oraz utrzymania w mocy rozstrzygnięcia Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2009 roku. Zarzuciłi, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 6-10 kpa, art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Podnieśli, iż konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji rozgraniczeniowej Wójta z dnia [...].08.2009 r., ponieważ geodeta nie wziął pod uwagę punktu osnowy geodezyjnej nr [...], a sporządzona przez niego dokumentacja nie zawiera określenia dotychczasowego stanu granicy według użytkowania. Przebieg granicy był od samego początku kwestionowany, a w toku rozgraniczeniowego, jak i w trakcie postępowania odwoławczego nie wyjaśniono dokładnie wszystkich okoliczności sprawy. Stronom nie zapewniono przy tym należytego i wyczerpującego dostępu do informacji, nie umożliwiono im zajęcia stanowiska co do zgromadzonych w sprawie dowodów. W świetle decyzji rozgraniczeniowej z dnia [...] sierpnia 2009 roku, granica pomiędzy nieruchomościami przebiega przez budynek gospodarczo-garażowy K. i J. K., a działa B. Ł. jest przesunięta o 0,6 m. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w omawianej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30 poz. 163) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168). Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Wójt wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, gdy zainteresowani właściciele działek nie zawarli ugody, a przebieg granicy ustalono na podstawie zgromadzonych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Z kolei art. 33 ust. 3 powołanej ustawy stwierdza, że strona niezadowolona z przyjętego przebiegu granicy może zażądać przekazania sprawy do sądu powszechnego w terminie 14 dni od daty doręczenia jej decyzji. Mając na uwadze powyższe uregulowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu uznało, iż wykluczają one możliwość dalszego prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia. Niedopuszczalność tę Kolegium rozciągnęło także na postępowania, których celem jest wzruszenie decyzji ostatecznej w trybach nadzwyczajnych przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Z poglądem tym nie można się zgodzić. Istotnie Kolegium słusznie podnosi się, że przepis art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wyłącza możliwość odwołania się od decyzji ustalającej przebieg granicy w administracyjnym toku instancji, do organu wyższego stopnia. Oznacza to jednak tylko tyle, że postępowanie w omawianym przedmiocie z administracyjnoprawnego punktu widzenia ma charakter jednoinstancyjny, a zatem zgodnie z art. 16 § 1 zd. 1kpa, wydawane w jego toku rozstrzygnięcia są ostateczne. Trzeba mieć jednak na uwadze, że zgodnie z art. 16 § 1 zd. 2 kpa, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w przypadkach opisanych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Wbrew zatem poglądowi Kolegium dopuszczalne jest powoływanie się na tryby nadzwyczajne w celu wzruszenia decyzji rozgraniczeniowej, w tym na tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej z art. 154 i 155 kpa. Trzeba mieć jednak na uwadze to, że tryby nadzwyczajne nie mogą służyć jedynie ponownemu rozpatrzeniu sprawy, sprowadzając się tym samym do swoistej II instancji. Rolą bowiem wspomnianych nadzwyczajnych trybów jest usunięcie pewnych szczególnych wad, jakimi może być obarczona dana decyzja. Cel ten musi być w konsekwencji także uwzględniony. Podobne stanowisko zajmuje również judykatura (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 roku, sygn. akt II SA 2900/00, LEX nr 81986). W konsekwencji zaskarżona decyzja Kolegium i zaprezentowana w niej argumentacja nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach – przeciwnie kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 154 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wskazano powyżej dopuszczalne jest co do zasady zastosowanie jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji rozgraniczeniowej. Niemniej, w takim przypadku niezbędne pozostaje nadal spełnienie przesłanek, od jakich ustawa uzależnia możliwość skorzystania z danego trybu. W tej jednak mierze decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2009 r. nie może zostać uznana za odpowiadającą prawu. Jak wynika bowiem z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli (1) żadna ze stron nie nabyła na jej podstawie prawa, a jednocześnie przemawia za tym (2) interes społeczny lub słuszny interes strony. Powyższy tryb może więc znaleźć zastosowania tylko w stosunku do decyzji administracyjnej, na podstawie której żadna ze stron postępowania nie nabywa prawa. Decyzja o rozgraniczeniu działek nie jest tego rodzaju decyzją. Postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości jest co prawda urzędowym sposobem ustalenia przebiegu granicy między sąsiednimi działkami, lecz jego rezultat – decyzja o rozgraniczeniu – stanowi już podstawę, która określa zakres terytorialny prawa własności przedmiotowego terenu. W następstwie jej wydania dochodzi zatem do nabycia prawa przez określenie zasięgu przestrzennego prawa własności. Taki pogląd wyraża też orzecznictwo (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2010 roku, sygn. akt IV SA/Po 205/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji organ I instancji w decyzji z dnia [...] września 2009 roku dopuścił się naruszenia przepisu art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę zmuszony był na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić tak zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien rozpoznać zgłoszone przez K. i J. K. oraz D. J. wnioski stosownie do treści art. 154 § 1 kpa, mając na względzie poczynione powyżej uwagi. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (wpisu od skargi). Wszyscy skarżący byli zobowiązani do opłacenia wpisu od skargi solidarnie, uiszczenie wpisu przez jednego ze skarżących zwalniało z tego obowiązku pozostałych. Sąd nie orzekł natomiast o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego, bowiem ani w skardze, ani w toku postępowania nie został zgłoszony stosowny wniosek. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska /-/ T. Świstak