II SA/Po 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. oddala skargę, II. przyznaje radcy prawnemu D. S. – J. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, kwotę (...) zł w tym (...) tytułem podatku od towarów i usług. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) listopada 2015 r., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Eweliny Grzegorskiej z dnia 04 października 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2015 r., znak: (...). Wymienioną decyzją organ powiatowy nakazał E. G. - właścicielce stanowiącego odrębną nieruchomość lokalu nr A2 - doprowadzenie obiektu – budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) w (...) (obręb C.), gmina G., do stanu poprzedniego – w zakresie wykonanych robót budowlanych, polegających na przebudowie centralnego ogrzewania w budynku i wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy instalacji kotłowej dla lokalu mieszkalnego nr A2 poprzez likwidację wykonanej samowolnie instalacji kotłowej w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy; likwidację wykonanej samowolnie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w budynku. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następującym stanie faktycznym. Na skutek podania B. i M. K., pracownik inspektoratu powiatowego nadzoru budowlanego przeprowadził w dniu (...) października 2014 r. kontrolę w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr (...) w (...). W trakcie kontroli ustalono, że w pomieszczeniu piwnicy powyższego budynku (klatka A) zamontowano kocioł na paliwo stałe UKS o mocy znamionowej 11Kw, produkcji "A". Kocioł powyższy został zamontowany około 2009 r. przez E. i P. G., którzy na inwestycję nie uzyskali pozwolenia na budowę. Pomieszczenie, w którym znajduje się kocioł, posiada ściany murowane, okno drewniane, drzwi wejściowe drewniane ażurowe oraz posadzkę betonową. W czasie trwania kontroli stwierdzono, że w pomieszczeniu brak właściwej wentylacji nawiewnej i wywiewnej. W dniu (...) listopada 2014 r. T. K., pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, otrzymał od dyżurnego Komendy Powiatowej Straży Pożarnej, informację o dokonanym przez M. K. zgłoszeniu zagrożenia tlenkiem węgla w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr (...) w (...). Mając powyższe na względzie, pismem z dnia (...) listopada 2014 r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania w budynku i wykonaniu w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy instalacji kotłowej dla lokalu mieszkalnego nr A2 zlokalizowanego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr (...) w miejscowości (...), gm. G. W dniu (...) listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru (...) wydał decyzję znak: (...), którą nakazał E. G. doprowadzenie obiektu – budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) w (...) (obręb C., gmina G. do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykonanej samowolnie instalacji kotłowej w pomieszczeniu gospodarczym w piwnicy oraz likwidację wykonanej samowolnie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania w budynku. Na skutek odwołania E. G. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę wezwał inwestora do przedłożenia pisemnych informacji i wyjaśnień służących udokumentowaniu posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie dokonanej przebudowy centralnego ogrzewania, a także wezwał pozostałe strony postępowanie do złożenia określonych wyjaśnień. W odpowiedzi, pismem z dnia (...) lutego 2015 r. E. G. poinformowała organ I instancji, że nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, ponieważ piec CO stoi w prywatnej piwnicy, co oznacza, że zgoda nie jest potrzebna. E. G. poinformowała również, że Wspólnota Mieszkaniowa formalnie się nie ukonstytuowała. Wyjaśnienia w sprawie złożyli pisemnie również inni mieszkańcy budynku. Z ich oświadczeń wynika, że mieszkańcy nie utworzyli wspólnoty mieszkaniowej, nie byli również informowani o zamiarze dokonania przez E. G. przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, a tym samym nie wyrazili zgody na tego rodzaju roboty (pismo G. i M. S. z dnia (...) lutego 2015 r., pismo T. i J. M. z dnia (...) lutego 2015 r., pismo B. K. z dnia (...) września 2015 r., pismo A. K. z dnia (...) września 2015 r.). Mając powyższe na względzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) września 2015 r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał E. G. doprowadzenie obiektu – budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) w (...) (obręb C. gmina G.) do stanu poprzedniego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. G. wyjaśniając, że nie zaistniała przebudowa magistrali cieplnej, lecz zostało jedynie zamontowane dodatkowe urządzenie grzewcze, a grzejniki zostały jedynie przepięte do tej dodatkowej instalacji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając powyższe odwołanie wyjaśnił, że zgodnie z generalną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 czerwca 2015 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudową należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Argumenty odwołującej podnoszone w odwołaniu, że "nie zaistniała przebudowa magistrali cieplnej", lecz jedynie "zamontowano dodatkowe urządzenie zgrzewacze" nie znajdują uzasadnienia, ponieważ odwołująca podłączyła swoje urządzenie do istniejącej w obiekcie wspólnej instalacji, korzystając przy tym z tych samych odbiorników ciepła, co wpisuje się w definicje przebudowy. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania nie zostały wymienione w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, zatem zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 powyższej ustawy inwestor przedmiotowe roboty budowlane mógł rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie, w przypadku gdy inwestor dokonał przebudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przebudowa sianowi przypadek inny, niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b powołanej powyżej ustawy. Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji nakazał, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji podjął szereg działań w celu ustalenia, czy E. G. posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zauważył, że w czasie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy nadzoru budowlanego kształtowała się linia orzecznicza dotycząca konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego rozpatrujące sprawę w oparciu o przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostatecznie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 niedopuszczalne jest żądanie od inwestora uświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, rozważając nałożenie na określone podmioty obowiązku wykonania określonych czynności lub robót, organy winny uprzednio zbadać istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych. Konieczność tego rodzaju weryfikacji wynika m. in. z realizacji zasady wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlanego, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nakazy wymienione w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej powyżej ustawy mogą być zastosowane, gdy nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Natomiast zgodnie z powyższym, istotne w tym zakresie jest ustalenie przez organ I instancji, czy inwestor był władny wykonywać w danym obiekcie jakiekolwiek roboty budowlane, a także, czy możliwe jest podejmowanie przez niego dalszych robót mających wpłynąć na zgodność danej przebudowy z przepisami prawa. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że kominy, jak i instalacje, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali zaliczane są do części wspólnych obiektów budowlanych, dlatego też wykonywanie przebudowy instalacji centralnego ogrzewania, a także podłączenie nowego pieca do przewodu kominowego winno odbywać się za zgodą pozostałych współwłaścicieli budynku. Na gruncie niniejszej sprawy taka zgoda nie została jednak wyrażona, a potwierdzają to treści pism G. i M. S. z dnia (...) lutego 2015 r., T. i J. M. z dnia (...) lutego 2015 r., B. K. z dnia (...) września 2015 r. oraz pismo A. K. z dnia (...) września 2015 r. Kończąc organ odwoławczy wyjaśnił, iż bez znaczenia dla sprawy pozostaje, że "B" w N. umożliwiła E. G. rezygnację ze świadczenia przez nią usług związanych z ogrzewaniem i dostawą ciepłej wody, gdyż podmiot powyższy świadczy jedynie dostawę tych mediów, nie jest zaś właścicielem ani zarządcą budynku, dlatego też nie może ingerować władczo w wolę właścicieli mieszczących się w budynku lokali. Wobec powyższego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ powiatowy zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb postępowania, wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały wyjaśnione, a wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. G. podnosząc, że wstawienie pieca CO do piwnicy stanowiącej jej własności nie wymagało zgody pozostałych właścicieli nieruchomości. Skarżąca wyjaśniła, że piec jest podłączony do komina dymnego, a sposób jego realizacji wyklucza możliwość zagrożenia dla pozostałych właścicieli. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Pismem procesowym z dnia (...) marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej – radca prawny D. S. – J., podniosła dodatkowe zarzuty w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez brak wyjaśnienia możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem; naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez uzależnienie możliwości legalizacji poczynionych przez skarżącą robót budowlanych od zgody pozostałych współwłaścicieli budynku i prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wniosku skarżącej o przeprowadzenie kontroli kominiarskiej; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 84 § 1 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a., art. 136 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak ustosunkowania się przez organ do twierdzeń zawartych w odwołaniu oraz brak powołania w sentencji decyzji przepisów prawa materialnego; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu pisma wyjaśniono, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych, że w ramach postępowania, o jakim mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, brak jest podstaw do uzależnienia możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych od zgody właścicieli. Jak zauważono, w przedmiotowej sprawie organy zaniechały jednakże wyjaśnienia, czy sporne roboty budowlane mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, skupiając się jedynie na kwestii braku zgody współwłaścicieli budynku na ich wykonanie. Co więcej, powyższe działanie organu – który nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i nie przeprowadził żadnych czynności dowodowych – przesądza o naruszeniu zasad postępowania administracyjnego. Pominięcie powyższej okoliczności wskazuje z kolei na wadliwość decyzji organu odwoławczego. Kolejnym pismem procesowym z dnia 31 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii J. B. -wykonawcy instalacji centralnego ogrzewania – na okoliczność, iż wykonana instalacja stanowi odrębną instalację oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. umowy o dział spadku z dnia (...) listopada 2014 r. (akt notarialny nr (...)) - na okoliczność, iż piwnica nr 2 przynależna do lokalu mieszkalnego nr 1 położonego w budynku nr (...) w N. służy do wyłącznego użytku właścicieli przedmiotowego lokalu – rodziców skarżącej. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 01 czerwca 2016 r. Sąd, działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnił wniosek pełnomocnika skarżącej i przeprowadził dowód z dokumentu – opinii wykonawcy instalacji centralnego ogrzewania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem prowadzonego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej skarżącej doprowadzenie obiektu – budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) w (...) (obręb C.), gmina G., do stanu poprzedniego. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że roboty budowlane, polegające na zamontowaniu w pomieszczeniu piwnicy budynku kotła na paliwo stałe UKS o mocy znamionowej 11Kw, stanowią przebudowę w rozumieniu art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane. Stosownie do treści powyższego przepisu przez przebudową należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak zasadnie zauważył organ odwoławczy, podłączenie urządzenia do istniejącej w obiekcie wspólnej instalacji, korzystając przy tym z tych samych odbiorników ciepła, wpisuje się w definicje przebudowy. Co istotne, powyższa kwalifikacja wykonanych robót nie została zakwestionowana zarówno w skardze, jak i piśmie procesowym pełnomocnika z dnia 21 marca 2016 r. Równocześnie, jak zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, roboty budowlane polegające na przebudowie instalacji centralnego ogrzewania nie zostały wymienione w art. 29 – 31 ustawy Prawo budowlane zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, co powoduje, zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, że ich rozpoczęcie było możliwe jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie w przypadku gdy Inwestor dokonał przebudowy bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane, ponieważ przebudowa sianowi przypadek inny niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b powołanej powyżej ustawy. W realiach przedmiotowej sprawy faktem bezsprzecznym pozostaje, że skarżąca nie legitymowała się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było przeprowadzenie stosownego postępowania legalizacyjnego, o jakim mowa w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Analiza akt sprawy wskazuje, że jej istota sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy fakt, że skarżąca nie dysponowała zgodą na wykonanie robót budowlanych udzieloną przez innych współwłaścicieli nieruchomości – co potwierdzają pisma G. i M. S. z dnia (...) lutego 2015 r., T. i J. M. z dnia (...) lutego 2015., B. K. z dnia (...) września 2015 r. oraz A. K. z dnia (...) września 2015 r., automatycznie prowadzi do wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego. I tak, w ocenie organu brak zgody poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości budynku wielorodzinnego oznacza niemożność legalizacji, natomiast w ocenie skarżącej, powyższa okoliczność nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawy, gdyż działanie organów powinno ograniczać się jedynie do sprawdzenia prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w niniejszym składzie podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50–51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 03 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 01 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 06 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12; z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13; z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2079/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny o nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym – zastosowaniem sankcji określonych, odpowiednio, w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, ONSAiWSA 2011, Nr 2, poz. 22, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Ponieważ dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która – tak jak w rozpoznawanej sprawie – objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli, bądź zastępującego ją orzeczenia sądu. Niespełnienie tego wymogu przez inwestora skutkować będzie niemożnością sanowania stwierdzonych nieprawidłowości, a co za tym idzie – koniecznością orzeczenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, zauważyć należy, że niewątpliwie skarżąca, realizując roboty budowlane, nie dysponowała zgodą wszystkich współwłaścicieli nieruchomości – budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr (...) w (...) (obręb C.), gmina G., do stanu poprzedniego. Ustalenie to potwierdzają pisma G. i M. S. z dnia (...) lutego 2015 r., T. i J. M. z dnia (...) lutego 2015., B. K. z dnia (...) września 2015 r. oraz A. K. z dnia (...) września 2015 r. Wobec powyższego, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego, co powoduje, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Równocześnie Sąd wyjaśnia, że wobec stwierdzonego braku zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie robót budowlanych, brak było podstaw do badania samej zgodność wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego. Okoliczności powyższe nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy, co oznacza, że podnoszone przez skarżącą zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Podobnie, brak przytoczenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego w sentencji decyzji nie przesądza o jej wadliwości. Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, był zobowiązany do oddalenia skargi. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 4 ust. 2 i § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. 2015 poz. 1805).