II SA/Po 40/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant ref. staż. Anna Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. H. na postanowienie Wojewody z dnia 13 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę. Wojewoda postanowieniem z 13 listopada 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. H. (dalej: "strona") na postanowienie Starosty [...] z 20 września 2024 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Decyzją z 23 kwietnia 2024 r., nr [...], znak [...], Starosta [...] udzielił Burmistrzowi Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w P. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (dalej: "decyzja ZRID"). Od decyzji nie wniesiono odwołania i stała się ona ostateczna 28 maja 2024 r. Pismem z 25 czerwca 2024 r. strona powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a.") wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją i jej uchylenie. Jednocześnie strona zwróciła się o wstrzymanie wykonania spornej decyzji. Strona podniosła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O wydaniu decyzji dowiedziała się dopiero 30 maja 2024 r. Wskazała, że inwestycja obejmuje budowę zbiornika retencyjnego na jej działkach, co nie stanowi inwestycji drogowej i nie może być procedowane w trybie specustawy, a wywłaszczenie części jej nieruchomości nie było konieczne do realizacji tego celu. Wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji uzasadniony został możliwością spowodowania szkody i prawdopodobieństwem uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Postanowieniem z 19 lipca 2024 r., znak [...], Starosta [...] wznowił postępowanie. Starosta [...] postanowieniem z 20 września 2024 r., znak [...], na podstawie art. 123, art. 152 § 1 w zw. z art. 147, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 K.p.a. oraz w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 311, dalej: "u.z.r.i.d."), odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji ZRID. Wojewoda w przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniu wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony, które w ocenie organu II instancji opiera się na przyjęciu odmiennej interpretacji okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności poprzez zawężenie definicji drogi i twierdzenie, że objęty wnioskiem zbiornik retencyjno-infiltracyjny nie służy celom drogowym. W oparciu o taką interpretację strona wysuwa tezę o istnieniu prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji ZRID. Organ II instancji stwierdził, iż pozwolenie wodnoprawne, przywoływane przez stronę, dotyczy inwestycji drogowej. Ponadto, kwestia zakwalifikowania zbiornika jako urządzenia stanowiącego część drogi była badana przez organ I instancji już w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji ZRID i nielogicznym byłoby oczekiwać, iż podniesienie przez stronę braku drogowego charakteru tego zbiornika zostanie przez ten sam organ uznane za skuteczne uprawdopodobnienie możliwości uchylenia decyzji. Zdaniem Wojewody organ I instancji słusznie wskazał, iż droga publiczna to nie tylko jezdnia czy chodnik. Z powszechnie obowiązujących przepisów wynika, że urządzenia służące odwodnieniu drogi stanowią jej integralną część. Także określenie sposobu odprowadzania wód opadowych z projektowanej drogi, dokonane w projekcie budowlanym, wskazuje jednoznacznie, że sporny zbiornik retencyjno-infiltracyjny stanowi element odwodnienia drogi będącej przedmiotem analizowanej inwestycji. W skierowanej do tut. Sądu skardze reprezentowana przez adwokata M. H., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe i niepoparte materiałem zgromadzonym w aktach sprawy przyjęcie, że zbiornik retencyjno-infiltracyjny odpowiada retencji wód z dróg wskazanych w inkryminowanej decyzji ZRID oraz nie odniesienie się przez organ do stosunku powierzchni zbiornika retencyjno-infiltracyjnego do powierzchni drogi objętej wspomnianą decyzją w sytuacji, gdy wywłaszczana pod zbiornik cześć działek nr [...] i [...] znacznie przekracza powierzchnię całej pozostałej (faktycznie drogowej) części projektowanej inwestycji, b. art. 152 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji ZRID podczas gdy okoliczności przedstawione w ramach wniosku o wznowienie postępowania i w piśmie z 12 września 2024 r. wskazują na wysokie prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, co najmniej w zakresie w jakim dotyczy ona budowy zbiornika retencyjno-infiltracyjnego z uwagi na oczywisty brak drogowego charakteru inwestycji wskazanej w decyzji ZRID. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że nie sposób nie zauważyć, że w ramach decyzji ZRID zdecydowana większość terenu przewidzianego pod inwestycję to teren zarezerwowany pod budowę zbiornika retencyjno-infiltracyjnego. W decyzji wskazano, że planowana inwestycja ma polegać na budowie drogi o długości 443 m i budowie zbiornika o pojemności 2.646,3 m3. Skarżąca kwestionuje w ogóle "drogowość" przedmiotu inwestycji. Zasadniczym przedmiotem zainteresowania było wywłaszczenie znacznej powierzchni działek nr [...] i [...] pod budowę zbiornika i to właśnie jest ogólnym celem decyzji ZRID, a nie jakakolwiek inwestycja drogowa. Wywłaszczona pod zbiornik część działek [...] i [...] znacznie przekracza powierzchnię całej pozostałej (faktycznie drogowej) części projektowanej inwestycji. To wskazuje zdaniem skarżącej na duże prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ZRID. Projektowana inwestycja nie może w całości być realizowana w oparciu o specustawę drogową, a decyzja ZRID powinna podlegać uchyleniu w całości lub w takiej części, jaka obejmuje budowę zbiornika retencyjno-infiltracyjnego znajdującego się poza pasem drogowym i stanowiącego niedrogową i niepowiązaną z drogową inwestycję. Organ nie zbadał sprawy pod tym kątem i niezależnie od pozostałej argumentacji doszło w ten sposób do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Analiza dokumentacji w aktach sprawy (w szczególności pozwolenia wodnoprawnego) jasno wskazuje, że celem budowy tego urządzenia nie jest obsługa inwestycji drogowej, ale sama w sobie budowa zbiornika służącego innym celom, wymienionym w pozwoleniu wodnoprawnym. Świadczy to o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji choćby w części. Art. 152 § 1 K.p.a. nie różnicuje przy tym czy prawdopodobieństwo to ma być wysokie. Skarżąca podkreśliła także, że nie jest tak, że to projekt inwestora ma pierwszeństwo nad wszelkimi zasadami prawa (w tym ochrony praw własności). Nie można tracić z pola widzenia, że częścią składową rozstrzygnięcia decyzji ZRID jest wywłaszczenie nieruchomości. Sam fakt, że decyzja ta jest decyzją związaną nie uznaniową, nie oznacza, że po stronie organu nie istnieje obowiązek badania treści projektu budowlanego inwestycji drogowej. Jeżeli mogą zachodzić wątpliwości co do drogowego charakteru którejkolwiek części projektowanych inwestycji, obowiązkiem jest możliwie wnikliwe ich wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że Starosta [...] podjął wątpliwości co do tego, czy projektowany zbiornik istotnie ma służyć wyłącznie odprowadzaniu wód roztopowych i opadowych z dróg. Wskazano, że ostatecznie organ w miejsce badania tej okoliczności zastąpił materiał dowodowy jedynie oświadczeniem inwestora, że zlewnie [...] i [...] z terenu M. P. stanowią wyłącznie teren utwardzonych dróg publicznych. Organ nie podjął żadnych czynności celem weryfikacji tych twierdzeń. Organ nie wyjaśnił także, jak aktualnie są odprowadzane wody z dróg w mieście P. ani czy w ogóle faktycznie i ekonomicznie niezbędne jest zbudowanie zbiornika na działce skarżącej. W konsekwencji w ocenie skarżącej organ nie ustalił, czy faktycznie w tym zakresie inwestycja w ogóle związana jest z niezbędną infrastruktura drogową ani tego, czy budowa zbiornika o takich parametrach i wywłaszczenie ogromnej powierzchni (ponad 1 ha) jest niezbędna dla tej inwestycji. Sam organ słusznie wskazał, że w przypadku, gdy projektowany zbiornik odwadnia powierzchnię inne niż dróg publicznych nie może znajdować się w pasie drogowym, który miałby być przyjęty w ramach procedury ZRID. Skarżąca podniosła, że nielogiczne jest twierdzenie organu, jakoby zbiornik zbierał tylko wody opadowe z dróg wskazanych w decyzji ZRID. Budowa urządzenia wodnego na działkach nr [...] i [...] wcale nie jest związana z inwestycją drogową i nie ma służyć odprowadzaniu wód z dróg publicznych, a odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu całego miasta. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Postanowieniem z 26 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 40/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 122 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawie, która odbyła się przed tut. Sądem 15 maja 2025 r., pełnomocnik skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie Wojewody z 13 listopada 2024 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. uzasadniałby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postanowienie to wydane zostało w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, w ramach jednego z nadzwyczajnych trybów – wznowienia postępowania administracyjnego. Zapadło ono na podstawie art. 152 K.p.a. Zgodnie z tą regulacją organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). Z powyższych regulacji wynika, że przesłanką zastosowania przewidzianej w nich ochrony tymczasowej jest to, by okoliczności sprawy wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W świetle art. 151 § 1 K.p.a. odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej następuje wówczas, gdy stwierdzony zostanie brak podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b (pkt 1), zaś jej uchylenie ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone zostanie istnienie podstaw do jej uchylenia w oparciu o art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b K.p.a. (pkt 2). Jednocześnie – zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a. – w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W art. 146 K.p.a. prawodawca przewidział, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-art.145b K.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (§ 1). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na to, iż użyte w art. 152 § 1 K.p.a. pojęcie "okoliczności sprawy" jest niedookreślone, ale należy przez nie rozumieć taką sytuację, gdy już prima facie, wyprzedzająco niejako, można bez większych wątpliwości stwierdzić, że finalnie dojdzie do uchylenia decyzji objętej wznowieniem. Natomiast użycie pojęcia "sprawa" w przywołanym przepisie oznacza sprawę wznowieniową, czyli sprawę, w której nastąpiło już albo ma nastąpić wznowienie. Przyjąć zatem trzeba, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej nawet ustalenie wskazujące na niewątpliwe istnienie przyczyny wznowienia nie przesądza samoistnie o jej wstrzymaniu. Skutek ten zachodzi dopiero po uprawdopodobnieniu, że wskutek zaistnienia przyczyny wznowienia dojdzie stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. do ponownego rozpatrzenia sprawy co do istoty i w jego ramach organ zobowiązany będzie uchylić decyzję dotychczasową na postawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Właściwy organ wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest w jego coenie wyeliminowanie ostatecznej decyzji. Analizowana regulacja powinna być zatem oceniana w ścisłej łączności z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż do wydania postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianej w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., jak też w przypadku, o którym mowa w art. 151 § 2 K.p.a. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, a ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonywana ściśle przez pryzmat możliwości prawnych pozwalających w świetle K.p.a. ją wzruszyć. Wskazuje się także, że o "prawdopodobieństwie uchylenia" decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 K.p.a. można mówić dopiero wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa, mających zastosowanie w sprawie możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (zob. wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2229/20, i powołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA na stronie: bazy CBOSA). W realiach rozpatrywanego obecnie przypadku Wojewoda z zachowaniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. stwierdził, że przesłanka z art. 152 § 1 K.p.a. nie zachodzi. Uwzględnił przy tym całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wyrażona w ten sposób przez ten organ ocena nie nosi cech dowolności. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 688/23, CBOSA). Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art 80 K.p.a. nie zmierza w istocie do podważenia prawidłowości oceny Wojewody co do braku wystąpienia przesłanki z art. 152 § 1 K.p.a., lecz do wykazania pozorności określenia realizacji inwestycji w zakresie budowy zbiornika retencyjno-infiltracyjnego jako części inwestycji drogowej. Tym samym skarżąca w swej argumentacji stara się podważyć zgodność z prawem decyzji ZRID, w tym poprzedzającego jej wydanie postępowania wyjaśniającego, co samo w sobie nie może prowadzić do zastosowania art. 152 § 1 K.p.a. Argumentacja skarżącej wymaga bowiem pogłębionej oceny dowodowej i prawnej, która możliwa będzie jedynie przy okazji rozpatrzenia istoty sprawy. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. nie może odnieść zamierzonego skutku. Równie bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 152 § 1 K.p.a. Mając to na względzie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalono.