II SA/Po 401/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej w C. na opinię Wielkopolskiego Kuratora Oświaty z dnia [...] 2012r. nr [...] w przedmiocie likwidacji przedszkola oddala skargę Uchwałą z dnia [...] 2012 r., nr [...], Rada Miejska w C. wyraziła wolę likwidacji przedszkola nr [...] w C. przy ul. P. z dniem 31 sierpnia 2012 r. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia likwidacja powyższej placówki podyktowana jest znacznymi kosztami utrzymania placówki przedszkola publicznego oraz koniecznością utrzymania niekorzystnych zasad zatrudniania nauczycieli określonych w Karcie Nauczyciela. Celem likwidacji przedszkola miała być racjonalizacja wydatków ponoszonych przez budżet miasta przeznaczonych na edukacyjną opiekę wychowawczą, przy zachowaniu dotychczasowej bazy lokalowej, ilości miejsc przedszkolnych w mieście oraz oferty edukacyjnej. W miejsce likwidowanej placówki publicznej miała bowiem powstać placówka niepubliczna. Wielkopolski Kurator Oświaty w dniu [...] 2012 r., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zaopiniował negatywnie likwidację Miejskiego Przedszkola Nr [...] w C.. Zdaniem organu opiniującego, likwidacja przedmiotowej placówki oświatowej (z jednoczesną likwidacją dwóch innych takich placówek) poważnie utrudni lub wręcz uniemożliwi korzystanie z bezpłatnego wychowania przedszkolnego w zakresie realizacji programowej około 400 dzieciom w wieku przedszkolnym. Niepokój organu nadzorczego wzbudził zwłaszcza brak gwarancji realizacji obowiązku przedszkolnego pięciolatków (co stanowi naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty) oraz pogwałcenie zasady powszechnej dostępności do przedszkola. Zdaniem Kuratora zawarte w uzasadnieniu uchwały twierdzenie o konieczności powstania przedszkoli niepublicznych potwierdza zasadność utrzymania dotychczasowej sieci przedszkoli w mieście. Organ powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, obowiązek zapewnienia dostępności do oświaty publicznej spoczywa bezpośrednio na jednostkach samorządu, a możliwość założenia szkoły lub placówki niepublicznej ma służyć poprawie warunków kształcenia, uzupełnieniu sieci szkół publicznych. Jak wyjaśniono, czynniki ekonomiczne nie mogą stanowić wyłącznej podstawy likwidacji jednostki oświatowej. Skargę na powyższą opinię wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina Miejska w C. zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez wydania opinii bez uwzględnienia danych demograficznych dzieci z terenu Miasta C. (roczników 2006 – 2008) oraz informacji o stworzeniu organizacyjnych warunków gwarantujących dzieciom 5 - letnim odbycie rocznego przygotowania przedszkolnego w placówkach publicznych na terenie Miasta C.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na podstawie art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, gmina ma obowiązek zapewnić wszystkim 5 - latkom odbycie rocznego przygotowania przedszkolnego. Powołując się na dane statystyczne wskazano, że pozostała po likwidacji przedmiotowego przedszkola liczba 300 miejsc publicznych przedszkolach oraz oddziałach przedszkolnych zapewni wszystkim 5 -latkom realizację obowiązku wynikającego z powołanego powyżej przepisu. Za niezrozumiałą uznano natomiast powołaną przez Kuratora liczbę 400 dzieci, które winny uczęszczać do przedszkola, gdyż w roku szkolnym 2011/2012 z bezpłatnego wychowania przedszkolnego korzystało łącznie 85 dzieci. Wyjaśniono również, że Gmina Miejska w C. nie ma obowiązku zagwarantowania wszystkim dzieciom w wieku 3 – 6 lat publicznej bezpłatnej edukacji przedszkolnej. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Kurator Oświaty podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Jak podniesiono w dniu 28 lutego 2012 r. do organu wpłynęły trzy wnioski o zaopiniowania likwidacji trzech z czterech działających w C. przedszkoli publicznych. Z przedłożonych przez Gminę dokumentów wynika, iż obecnie w C. do czterech przedszkoli publicznych uczęszcza około 600 dzieci, natomiast po zlikwidowaniu trzech przedszkoli zostanie jedno z 183 miejscami. W samym wniosku Gmina nie przedstawiła natomiast żadnych analiz demograficznych uzasadniających likwidację przedszkoli. Jak wyjaśniono prowadzenie przedszkoli stanowi zadanie własne gminy, z którego to zadania gmina nie może zrezygnować, jak również nie może przekazać go do wykonania innemu podmiotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest negatywna opinia Wielkopolskiego Kuratora Oświaty w przedmiocie likwidacji Miejskiego Przedszkola Nr [...] w C.. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Zgodnie z powyższym artykułem likwidacja przedszkola publicznego prowadzonego przez gminę musi zostać poprzedzona stosowną opinią kuratora sprawującego nadzór na daną placówką. Jak podkreśla się w doktrynie, uzyskanie opinii negatywnej, nie przekreśla możliwości likwidacji placówki, gdyż art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie może być interpretowany jako uzależniający likwidację od uzyskania pozytywnej opinii (zgody) kuratora oświaty (M. Pilich, Komentarz do ustawy o systemie oświaty, Warszawa 2012 r.). Organ prowadzący daną placówkę może zatem nie podzielić stanowiska wymienionego organu, jednakże brak zasięgnięcia opinii lub też zarządzenie likwidacji przed otrzymaniem opinii kuratora oświaty albo przed bezskutecznym upływem terminu do jej przedstawienia skutkuje istotnym naruszeniem prawa. W tym miejscu wyjaśnienia również wymaga, że stosownie do treści art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89 powyższej ustawy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do art. 98 ust. 3, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencje zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwala lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Tym samym obowiązujące przepisy przewidują możliwość zaskarżenia opinii, o jakiej mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty do sądu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego aktualizuje jednakże pytanie, co do kryteriów kontroli opinii wydawanej przez Kuratora. W powyższym zakresie sięgnąć należy do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08 maja 2002 r., sygn. K 29/00. OTK – A 2002, Nr 3, poz. 30, gdzie Trybunał, poddając kontroli przepis art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty podniósł, że polski system oświatowy jest integralną całością, na którą składa się suma różnych zadań i kompetencji wielu jednostek organizacyjnych i organów publicznych. Wskazano, że o ingerencji organu zewnętrznego (kuratora oświaty) można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby przesłanki pozytywnej lub negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie były określone przez konkretne przepisy ustawy, a były oparte na swobodnym uznaniu organu administracji rządowej. Tymczasem opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Kurator oświaty związany jest konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi systemie ustawy o systemie oświaty. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej. Konsekwentnie, w ocenie Sądu, kontroli nie może podlegać kwestia racjonalności opinii, czy też ewentualnego uzasadnienia demograficznego, czy też ekonomicznego przemawiającego za likwidacją danej placówki. Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że Kurator wskazał ustawowe podstawy negatywnej opinii dotyczącej likwidacji przedszkola. Organ nadzoru odwołał się bowiem do treści art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dziecko w wieku 5 lat jest obowiązane odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu, oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej lub w innej formie wychowania przedszkolnego. Co istotne, na podstawie art. 5a ust. 2 powołanej powyżej ustawy obowiązek zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym należącym do gmin – w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. Mając powyższe na względzie kurator wskazał, że likwidacja aż trzech publicznych przedszkoli może przyczynić się do poważnego utrudnia lub wręcz uniemożliwienia korzystania z bezpłatnego wychowania przedszkolnego w zakresie realizacji programowej dzieciom w wieku przedszkolnym. Niepokój organu nadzorczego wzbudziło również pogwałcenie zasady powszechnej dostępności do przedszkola, która to zasada musi być bezwzględnie przestrzegana przez gminy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1372/05, LEX 194880, obowiązkowy charakter zadań własnych gminy w postaci prowadzenia szkół podstawowych i przedszkoli powoduje, że gmina nie może z wykonywania tych zadań zrezygnować. Organ nadzoru odwołał się więc do konkretnych przepisów ustawy o systemie oświaty, które w jego opinii, mogłyby zostać naruszone w przypadku likwidacji przedszkola. Skarżąca gmina zarzuca Kuratorowi naruszenie art. 14 ust. 3 ustawy o systemie oświaty poprzez nieuwzględnienie danych statystycznych wskazujących, iż w gminie, po likwidacji przedmiotowego przedszkola, zapewniony zostanie wszystkim 5 - latkom dostęp do wychowania przedszkolnego. Jednakże, jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, zarówno w uchwale, jak i w skardze, nie uwzględniono faktu, iż gmina planuje likwidację aż trzech z czterech działających w C. przedszkoli publicznych. Co więcej, również w samym wniosku Gmina nie przedstawiła analiz demograficznych uzasadniających likwidację przedszkoli. W ocenie Sądu rolą organu opiniującego jest jedynie wyrażenie stanowiska, co do przedłożonego wniosku, nie zaś prowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego służyć zracjonalizowaniu działań gminy. Stąd też nie można czynić zarzutu z faktu nie uwzględnienia danych demograficznych w sytuacji, w której sam organ występujący o przedłożenie opinii, nie przedstawił powyższych danych w uzasadnieniu uchwały. W przedmiotowej sprawie organ opiniujący zajął stanowisko, co do przedłożonego wniosku, wskazując, iż ewentualna likwidacja przedszkola może przyczynić się do naruszenia przepisów ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu stanowisko powyższe odpowiada prawu, a sama opinia nie została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.