II SA/Po 401/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. nakazał S. ." z siedzibą w K. przy ul. [...], wykonanie robót budowlanych polegających na wyłączeniu z użytkowania miejsc postojowych wzdłuż budynku na odcinku 8,60 m zbliżonego do lica ściany o długość 7,80 m, zlokalizowanego w K. przy ul. [...], lub przystosowania do stanu zgodnego z prawem, w terminie do [...] listopada 2013 r. Postępowanie zakończone powyższą decyzją zostało zainicjowane pismem J. K. dotyczącym lokalizacji miejsc parkingowych zlokalizowanych wzdłuż ulicy [...] zbliżonych do lica budynku wielorodzinnego na odcinku 8.60 m. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego, po rozpoznaniu odwołania S. .", uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc przedmiotowe postępowanie powinien zwrócić się do Urzędu Miejskiego w K. oraz Inwestora – S. ." o udostępnienie dokumentacji związanej z powstaniem "O. C." wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą. Ponadto winien wezwać S. M. do złożenia wyjaśnień, czy przy przedmiotowych miejscach postojowych były prowadzone jakiekolwiek roboty budowlane oraz ustalić, czy przedmiotowe miejsca postojowe nie stanowią miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, co ma istotne znaczenie z uwagi na fakt zachowania odpowiedniej odległości od budynku mieszkalnego przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak informacji kto jest właścicielem gruntu, na którym usytuowane są przedmiotowe miejsca postojowe (nr działki, właściciel). Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że w aktach sprawy brak jest dokumentu, z którego wynikałoby, że J. K. dysponuje interesem prawnym w niniejszej sprawie, tym bardziej, że z jego pisma z dnia [...] marca 2012 r. wynika, iż posiada on wyłącznie "lokatorskie prawo do zamieszkiwanego lokalu". W wyniku wniesionej przez J. K. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Sąd ten wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 268/14, oddalił skargę. Podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Sąd zauważył, że konieczne jest udokumentowanie interesu prawnego J. K.. Sąd stanął bowiem na stanowisku, że choć osoba posiadająca własnościowe lokatorskie prawo do lokalu ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym obiektów budowlanych oddziałujących bezpośrednio na jej nieruchomość, to jednakże okoliczność powyższa wymaga dokonania każdorazowej oceny pod względem obowiązujących przepisów prawnych. Ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr PINB [...]/2012, umorzył postępowanie w sprawie miejsc postojowych zlokalizowanego w K. przy ul. [...], wskazując, że ich realizacja, w stanie prawnym obowiązującym, nie naruszała przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. wnosząc o jej uchylenie w całości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., wezwał J. K. do pisemnego wyjaśnienia i udowodnienia (przesłania kserokopii dokumentów), jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania zakończone decyzją z dnia 30 października 2017 r. W odpowiedz, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. J. K. wskazał, że dysponuje lokatorskim prawem do lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a parking został zrealizowany niezgodnie z obowiązującym prawem, co powoduje, że ze względu na hałas i wibracje powodowane przez samochody oraz odór spalin i czynniki chorobotwórcze jest on dla skarżącego uciążliwy. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako: "K.p.a.") umorzył postępowanie odwoławcze. Organ II instancji przytoczył dotychczasowe postępowanie oraz stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 268/14, wskazując, że w toku postępowania nie wykazano, aby J. K. miał interes prawny w sprawie. Skargę na powyższe rozstrzygniecie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K., argumentując, że w jego ocenie miał on przymiot strony w toczącym się postępowaniu, a co za tym idzie rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego jest wadliwe. W jego ocenie zaskarżona decyzja narusza art. 81 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 23 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie dotyczącej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który umorzył postępowanie w sprawie miejsc postojowych zlokalizowanego w K. przy ul. [...], z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego. Rozpoznając przedmiotową sprawę wskazać należy, że w sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 268/14, oddalił skargę na wcześniejszą decyzją Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 03 października 2013 r. W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 P. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97, niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, Baza NSA). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, Baza NSA), że: "Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania". Rolą obecnie kontrolującego zaskarżone decyzje Sądu jest zatem weryfikacja, czy organy w pełni zastosowały się do zaleceń i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II SA/Po 268/14, w którym to wyroku odniesiono się również do kwestii interesu prawnego skarżącego. W powyższym wyroku przesądzono, że osoba posiadająca własnościowe lokatorskie prawo do lokalu może mieć interes prawny w postępowaniu dotyczącym obiektów budowlanych oddziałujących bezpośrednio na jej nieruchomość, jednakże okoliczność powyższa wymaga dokonania każdorazowej oceny pod względem obowiązujących przepisów prawnych. Innymi słowy, wykazani wymagało, czy prowadzone postępowanie administracyjne odnosi się w jakikolwiek sposób do chronionej przepisami prawa sfery interesów skarżącego. Jak wskazuje analiza akt sprawy na żadnym etapie postępowania nie wykazano, aby skarżący posiadał tak rozumiany interes prawny w prowadzonym postępowaniu. Przysługujące mu lokatorskie prawo do lokalu – jak zasadnie wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jedynie użytkują lokal mieszakalny nie posiadają do niego tytułu własności, nie wiąże się z nim również udział w prawie własności nieruchomości wspólnej. Co więcej, w przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał jakiegokolwiek przepisu prawa, który odnosiłyby się do konieczności ochrony jego praw, gdyż za taki nie mogą zostać uznane ogólnikowe zarzuty dotyczące hałasu czy też wibracji generowanych przez parking. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.