II SA/Po 402/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2011 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] 2011 r. Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2009 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. przyznał W.i M. na rzecz A. M. świadczenie alimentacyjne w kwocie 150 zł miesięcznie na okres od 01 kwietnia 2009 r. do 30 września 2009 r. W okresie świadczeniowym wypłacono uprawnionemu łącznie kwotę 900 zł. Następnie decyzją z [...] 2009 r. Nr [...]organ ustalił wysokość należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz wezwał dłużnika alimentacyjnego – K.M. do zwrotu należności w wysokości 900 zł wraz z odsetkami liczonymi do dnia spłaty całości zadłużenia. Pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. K. M. zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy S. o całkowite lub częściowe umorzenie świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. M. Uzasadniając swój wniosek K. M. wyjaśniła, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, utrzymującą siebie oraz dwójkę dzieci ze świadczeń pomocy społecznej oraz zasiłków rodzinnych. Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. na podstawie art. 27, art. 30 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2009 r. nr 1,poz. 7 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił K. M. umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, przyznanych na A. M. decyzją z dnia [...]2009 r. Nr [...] w wysokości 900,- zł łącznie z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż za pośrednictwem Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ujściu ustalił, iż wnioskodawczyni wraz z konkubentem są osobami bezrobotnymi, które utrzymują się z zasiłków przyznanych z pomocy społecznej. Ponadto stan zdrowia K. M. oraz jej rodziny jest dobry co umożliwia podjęcie przez nią lub jej konkubenta pracy zarobkowej, która poprawiłaby ich sytuację dochodową i umożliwiłaby spłatę zadłużenia alimentacyjnego. Organ zaznaczył, iż zadłużenie wnioskodawczyni wynika z jej zaniechania polegającego się z niewywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego wobec dziecka ustalonego wyrokiem Sądu Okręgowego w P. z dnia 24 października 2008 r, sygn. akt [...] . Burmistrz zwrócił także uwagę, iż dobro dziecka jest wartością najwyższą podlegającą konstytucyjnej ochronie a na rodzicach ciąży obowiązek zapewnienia środków na jego godziwe utrzymanie, wychowanie oraz edukację. Dalej organ zaznaczył, iż wnioskodawczyni została zawiadomiona pismem z dnia 29 czerwca 2009 r. o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. M. i powinna być świadoma, iż kwota zadłużenia z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego będzie wzrastać. Burmistrz Miasta i Gminy S. podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 30 ust 2 i 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnego łącznie z odsetkami, ma charakter uznaniowy tzn., iż organ nawet pomimo spełnienia przesłanek wymienionych w art. 30 ust 2 powołanej ustawy może umorzyć należność, ale nie musi. Odwołanie od decyzji z dnia 20 stycznia 2011 r. złożyła K. M.. Wskazując na swoją trudną sytuacje materialną wyjaśniła, iż jest osobą bezrobotną. Posiada jedynie gimnazjalne wykształcenie, co utrudnia jej znalezieni pracy. Ponadto opiekuje się dwójką dzieci – niespełna dwuletnim synem – G. M. i urodzoną 13 października 2010 r. córką K. G.. Jej konkubent również jest osobą bezrobotną, a do tego zobowiązany jest do świadczeń alimentacyjnych na rzecz swojej trzyletniej córki. K. M. podniosła, iż z rodziną utrzymują się ze środków otrzymywanych z pomocy społecznej oraz prac dorywczych podejmowanych przez konkubenta (ok. 200-300 zł). Syn często choruje, co wiąże się z wydatkami na lekarstwa. Strona odwołująca zaznaczyła, iż nie uchyla się od spłaty zadłużenia, ale wpierw musi zaspokoić podstawowe potrzeby swojej rodziny, a uzyskiwane dochody ledwo na to starczą. Nie posiada także środków na wynajem własnego mieszkania i jest zmuszona mieszkać u matki konkubenta. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium decyzja Burmistrz Miasta i Gminy S. o odmowie umorzenia należności wydana została prawidłowo i nie zachodzą podstawy, by kwestionować zasadności takiego rozstrzygnięcia. Organ zważył, że zawarty w art. 30 ust. 2 ustawy zwrot "może umorzyć" wskazuje, iż decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy i może opierać się na swobodnej ocenie sytuacji osobistej zobowiązanego, niemniej jednak decyzja o umorzeniu albo odmowie umorzenia należności musi być poparta przeprowadzeniem przez organ postępowania mającego na celu zbadanie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Dopiero na podstawie całokształtu zgromadzonych materiałów można dokonać rozstrzygnięcia. Zadaniem Kolegium organ I instancji wywiązał się z tego należycie, właściwie uzasadniając zajęte przez siebie stanowisko. Zdaniem Kolegium skromność dochodów K. M. oraz fakt niemożności znalezienia pracy, nie przesądza o braku istnieniu realnych możliwości dopełnienia przez nią obowiązku alimentacji. Kwota której organ domaga się zwrotu (900 zł + odsetki) nie jest wielkością, której zdobycie stanowi dla przeciętnej, zdrowej osoby wyjątkowo trudne zadanie. Kolegium stoi na stanowisku, że podstawą wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego winny być zdarzenia nadzwyczajne i niezależne od dłużnika. Gdyby w ich następstwie sytuacja dłużnika uległaby znacznemu pogorszeniu, tak że nie byłby on w stanie na bieżąco spłacać swoich należności, a nadto nie miał perspektyw poprawy i zmiany swojej sytuacji, to zasadne byłoby wtedy podjęcie przez organ decyzji w przedmiocie umorzenia należności. W ocenie organu odwoławczego, nawet w obliczu bezrobocia i sprawowania opieki nad dwójką dzieci, przez wzgląd na posiadany wiek, K. M. posiada możliwość spłaty powstałego długu alimentacyjnego. Kolegium stwierdziło, iż podniesiony w odwołaniu fakt trudnej sytuacji materialnej nie stanowi usprawiedliwienia nie wywiązania się przez zobowiązaną z obowiązku zwrotu należności i nie zasługuje na ich umorzenie. Okoliczność ta jednak może być elementem uzasadniającym odroczenie terminu płatności albo rozłożenie długu podlegającego zwrotowi, na raty. W zakresie tym, organ I instancji, na odrębny umotywowany wniosek strony, może podjąć stosowną decyzję. Skargę na powyższą decyzję K. M. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenie należności z tytułu wpłaconych świadczeń łącznie z odsetkami. Skarżąca powołała się na trudną sytuację finansową swojej rodziny, która utrzymuje się z środków otrzymywanych z pomocy społecznej. Zarobki konkubenta skarżącej w dużej części przeznaczone są na jego dojazdy do pracy. Skarżąca złożyła ewentualny wniosek o odroczenie spłaty zadłużenia w taki sposób aby do dnia spłaty nie narastały odsetki od należnej kwoty. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu , zważy co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu. Podkreślenia wymaga, iż wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka, co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Tym samym, przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy wyjaśnić stronie skarżącej, iż sąd nie jest uprawniony umorzenia należności z tytułu wypłaconego świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a jedynie do skontrolowania czy wydanego w tym przedmiocie decyzja organu administracji odpowiada prawu. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nawet wówczas, gdy taki zarzut nie został podniesiony w skardze. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, iż ustawodawca dopuścił możliwość zaniechania obciążania dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w przypadkach uzasadnionych warunkami materialnymi i rodzinnymi osoby zobowiązanej. Zawarty w art. 32 ust. 2 zwrot "może umorzyć" świadczy, iż rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, a zatem organ ma możliwość wyboru jednego spośród kilku wariantów rozstrzygnięć. To jego uznaniu, ustawodawca pozostawia, sposób załatwienia sprawy. Oznacza to, iż organ ma możliwość, ale nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w razie stwierdzenia, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej zobowiązanego. Nie może to jednak oznaczać "dowolności" organu wyrażonej w podjętej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż rozstrzygnięcie wydane w ramach uznania administracyjnego powinno być poprzedzone szczegółowym zbadaniem stanu faktycznego oraz jego utrwaleniem w aktach sprawy. Ponadto organ podejmując decyzję uznaniową ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych ( por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01, publ. Lex nr 149543, oraz z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243). Należy zatem podkreślić, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu administracji nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest staranne wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. Generalnie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy (por. wyrok WSA w Olsztynie z 25 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 366/10 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału i zapoznaniu się z treścią rozstrzygnięć organów obu instancji, a także mając na względzie przytoczone wyżej okoliczności, sąd doszedł do wniosku, iż organy nie przeprowadziły wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonały wnikliwej analizy sytuacji majątkowej oraz rodzinnej skarżącego w kontekście przesłanek z art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przesłanki te powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzje dotyczyły nie kwestii błahych, bez istotnego znaczenia z punktu widzenia podstawowych praw i godności człowieka, ale sfery jego elementarnych potrzeb - posiadania środków niezbędnych do przeżycia. Organy winny zatem przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada. Uzasadniając swoje decyzje organy ograniczyły się jedynie do wskazania, że obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców oraz, że skarżąca oraz jej konkubent są zdrowi i młodzi co umożliwia im podjęcie zatrudnienia w celu zdobycia środków na spłatę zadłużenia. Organy obu instancji nie rozróżniły jakie to okoliczności przemawiałyby za umorzeniem należności w całości lub w części, a jakie za odroczeniem terminu płatności lub rozłożeniem na raty. Nie wskazały tym samym, w oparciu, o jakie kryteria podejmowana jest decyzja o umorzeniu lub odmowie umorzenia tego rodzaju świadczeń. Ponadto z treści zakwestionowanych decyzji nie wynika także aby organy przeanalizowały czy sytuacja skarżącej oraz jej rodziny kwalifikuje się chociaż do częściowego umorzenia kwoty zadłużenia. Trzeba również zaznaczyć, iż przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organy winny również ustalić i to, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie miał wpływ na sytuację życiową zobowiązanej, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje znacznego pogorszenia się jej sytuacji materialnej. Organy powinny zatem ustalić, czy inne okoliczności dotyczące osoby zobowiązanej takie jak: wiek, stan zdrowia, stan rodzinny, możliwość podjęcia zatrudnienia wskazują na to, że pomimo dokonania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, osoba zobowiązana będzie w stanie samodzielnie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby i będzie mogła żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Uwaga ta jest o tyle istotna, iż jak wynika z akt sprawy skarżąca opiekuje się obecnie dwójką swoich bardzo małych dzieci. Niewątpliwie fakt opieki nad dziećmi może stanowić jedną z okoliczności uniemożliwiających skarżącej podjęcie zatrudnienia. Sugestie organów z zakresie możliwości podjęcia przez skarżącą pracy nie zostały poprzedzone należytym wyjaśnieniem czy sytuacja rodzinna lub finansowa K. M. powaliłaby jej na oddanie dzieci pod opiekę innej osoby w trakcie wykonywania pracy. Organ I instancji w swojej decyzji słusznie wskazał, iż dobro dziecka jest wartością podlegającą konstytucyjnej ochronie, ochrona ta obejmuje jednak zarówno A. M. jak i pozostałe dzieci K. M. znajdujące się pod jej opieką. Tym samym organy rozpatrujące wniosek o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych winny mieć na względnie również dobro najmłodszych dzieci K. M., pozostających pod jej opieką i ocenić w jakim stopniu zwrot wypłaconych świadczeń wypłynie na ich sytuacje bytową. Sąd pragnie zwrócić również uwagę, iż organy prowadząc postępowanie administracyjne winny także respektować zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Nie jest dopuszczalne wyjście z założenia, że interes społeczny przewyższa swą rangą interes prywatny. Interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest bowiem zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym ( por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 393/09 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Przedstawione powyżej argumenty przemawiają za przyjęciem, iż organy nie oceniły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy co przesądza o zasadności wyeliminowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu i instancji, z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a.