II SA/Po 402/18

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi M. C., K. K., B. G., T. B., H. S., A.G., J.C., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Pismem z [...] września 2017 r. M. i R. C., K. K., T. B., B. G., H. S., A. G., J. C., U. i A. J., K. K., A. F., K. P., J. W. i E. B. jako wieloletni najemcy lokali w budynku przy ul. [...] w P. zwrócili się do Prezydenta Miasta P. (jego zastępcy) o umożliwienie im kupna zajmowanych lokali. Wyjaśnili, że budynek, w którym zamieszkują został wybudowany przez zakład pracy najemców ([...]), a od 25 lat nieskutecznie starają się wykupić znajdujące się w nim lokale. Ówcześni najemcy, najczęściej niezamożne rodziny, nie doczekali się możliwości wykupu mieszkań z bonifikatą. Wnioskodawcy zwrócili się z prośbą, by organ odstąpił od decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. o wstrzymaniu sprzedaży wszystkich lokali komunalnych w P. w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta P. (jego Zastępca) wyjaśnił, że sprzedaż lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w P. została wstrzymana ze względu na postępowanie o zwrot nieruchomości oraz stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Jednocześnie w piśmie stwierdzono, że z uwagi, iż prowadzona obecnie przez M. P. polityka gospodarowania lokalami mieszkalnymi skupia się przede wszystkim na realizacji ustawowo nałożonego obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób i rodzin o niskich dochodach, Prezydent Miasta podjął decyzję o pozostawieniu lokali w budynku przy ul. [...] w zasobie Miasta. Organ wyjaśnił, że w zasobie Miasta jest relatywnie niewielka liczba lokali komunalnych wobec potrzeb mieszkańców. Wnioskodawcy wnieśli "odwołanie" od powyższego pisma Prezydenta Miasta P. nie zgadzając się z jego treścią. Zaznaczyli, że w tej sprawie Prezydent Miasta P. nie występuje jako właściciel nieruchomości, lecz jako organ administracji publicznej, który podejmuje władcze działania i w tym zakresie nie ma zastosowania cywilnoprawna zasada swobody umów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium powołało przepis art. 127 § 1 k.p.a. i wskazało, że zaskarżonej pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie wstrzymania sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w P. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Rozdziału 7 Działu II k.p.a., albowiem nie zawiera rozstrzygnięcia dotyczącego należącej do właściwości organu administracji publicznej sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt, że sprzedaż lokali mieszkalnych, także komunalnych, ma charakter cywilnoprawny i nie podlega regulacjom k.p.a. Wskazano, że na cywilnoprawny charakter sprawy zwrócił uwagę również Dyrektor Biura Spraw Lokalowych w piśmie skierowanym do Kolegium z dnia [...] listopada 2017 r. wskazując m.in., że w kwestii sprzedaży nieruchomości miejskich obowiązuje zasada swobody umów, która uzależnia zawarcie umowy od zgodnego oświadczenia woli obydwu zainteresowanych stron. W związku z powyższym uznano, że niniejsza sprawa wykracza poza zakres działania SKO w P.. Kolegium stwierdziło, że jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania. M. C., K. K., B. G., T. B., H. S., A. G. i J. C. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie SKO w P.. W motywach skargi zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie zasady dwuinstancyjności, a także zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, a także konstytucyjną zasadę demokratycznego Państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie nie opiera się na przepisach prawa i narusza art. 134 k.p.a., gdyż pismo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. stanowiło faktycznie decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Stanowi ono akt władczy, jednostronny, rozstrzygający o publicznym uprawnieniu jednostek. W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako bezzasadną należało oddalić. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium wydane na podstawie art. 134 K.p.a., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta Miasta P. z [...] października 2017 r., którym poinformowano wnioskodawców o pozostawieniu lokali w budynku przy ul. [...] w P. w zasobie Miasta P., a tym samym wstrzymano ich sprzedaż. Zważyć należy, że skarżący wraz z pozostałymi wnioskodawcami wymienionymi na wstępie, jako wieloletni najemcy lokali w budynku przy ul. [...] w P., zwrócili się pismem z dnia [...] września 2017 r. do Prezydenta Miasta P. (jego zastępcy) o umożliwienie im kupna zajmowanych lokali. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że sprawy związane z najmem lokali, w tym kwestie związanych z ich sprzedażą, czy użytkowaniem regulują przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tj.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) i w związku z tym mają one charakter cywilnoprawny. Ponadto sprawy najmu lokali stanowiących własność gminną, chociaż rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest wójt gminy, burmistrz czy prezydent miasta, to jednak organy te nie występują w roli organów administracji publicznej, lecz jako organy reprezentujące gminę będącą właścicielem lokalu. Występują zatem jako reprezentanci osoby prawnej w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. Dlatego też sprawy dotyczące najmu lokali, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 155 ze zm.) do właściwości sądu powszechnego. Procedura bezprzetargowego (jak i przetargowego) zbywania nieruchomości, które stanowią własność gminną, należy do sfery prawa cywilnego. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 27 lipca 2009 r., l OPS 1/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, iż unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wyżej wymienionymi ograniczeniami w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów są ograniczenia przewidziane w u.g.n. Ustawa ta bowiem reguluje procedurę przetargową sprzedaży nieruchomości gminnych oraz wyjątki od tej procedury, m.in. w postaci zasady pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez dotychczasowych najemców. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepis ten reguluje więc tzw. pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. Jednocześnie w myśl art. 34 ust. 4 u.g.n., osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy k.p.a. Z kolei w myśli art. 35 ust. 1 u.g.n. właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Pomimo opisanej wyżej pewnej specyfiki trybu sprzedaży nieruchomości gminnych, który zawiera pewne elementy regulacji bliskich prawu administracyjnemu, nadal pozostaje to sprzedaż w rozumieniu prawa cywilnego. Decydując o sprzedaży lokalu organ gminy działa zatem przede wszystkim jako właściciel (gmina), który przedsięwziął określony zamiar, co do zadysponowania majątkiem. Należy więc się zgodzić z Kolegium, że pismo Prezydenta Miasta P. informujące o wstrzymaniu sprzedaży lokali mieszkalnych w budynku położonym przy ul. [...] w P. nie stanowi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 104 § 2 k.p.a. decyzję administracyjną wydaje bowiem się jedynie wówczas, gdy organ administracji publicznej rozstrzyga co do istoty w całości lub części indywidualną sprawę administracyjną, co w przypadku pełniącego jedynie funkcję informacyjną pisma niewątpliwie nie ma miejsca. Podstawy do wydania decyzji nie można domniemywać. Przepis art. 34 u.g.n. daje podstawę do zbycia nieruchomości najemcy na określonych, korzystnych dla niego zasadach (pierwszeństwo), ale nadal nie oznacza to – co zasygnalizowano wyżej – że w kwestii sprzedaży organ gminy rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium zobligowane było zatem do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżących odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje między innymi sytuację wniesienia środka odwoławczego na pismo (czynność) nie stanowiące ani decyzji ani postanowienia. Ustalenie, iż wniesiono odwołanie od pisma nie stanowiącego decyzji administracyjnej, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia – w formie postanowienia – o jego niedopuszczalności. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie postanowienie Kolegium mające charakter wyłącznie proceduralny, które okazało się w okolicznościach sprawy usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).