II SA/Po 405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2013 r. sprawy ze skargi R. B. na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu; I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Sejmiku Województwa Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 300,- (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. R. B. wezwał Sejmik Województwa Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa powstałego wskutek podjęcia przez Radę Gminy C. w dniu [...] listopada 2008 r. uchwały nr [...] w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M. ze względu na rażące naruszenie: (1) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochrony przyrody (Dz. U. z 2004 r. nr 92 poz. 880 z późn. zm.) poprzez opracowanie projektu uchwały i prowadzenie całej procedury jej stanowienia z przekroczeniem zakresu umocowania udzielonego przez ustawodawcę – uchwała o ochronie krajobrazu została podjęta dla obszaru, który nie spełnia przesłanek ustawowych oraz (2) art. 2 Konstytucji RP oraz przepisów powołanej ustawy poprzez wyznaczenie dla obszaru chronionego krajobrazu rozwiązań przeznaczonych dla innych form ochrony przyrody, a więc niedopuszczalnych dla obszarów chronionego krajobrazu. Ponadto skarżący zarzucił wskazanej uchwale wprowadzenie wszystkich zakazów przewidzianych w powołanej ustawie, co w konsekwencji doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności pomiędzy nimi oraz brak przekonującego uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć i spełnienia przesłanek ustawowych. W uzasadnieniu R. B. wskazał, że jest z małżonką właścicielem działki nr [...], położonej w miejscowości A., Gmina C. W pierwotnej wersji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. z 2000 r. teren jego nieruchomości został oznaczony symbolem M2 – teren rozwoju budownictwa rezydencjalnego (mieszkaniowego o podwyższonym standardzie) i letniskowego w zabudowie ekstensywnej. Niemniej, w wyniku późniejszej zmiany tego studium i uchwalenia planu miejscowego działka skarżącego znalazła się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla której ustanowiono zakaz zabudowy. Argumentem przemawiającym za zmianą pierwotnych ustaleń zawartych w Studium było dostosowanie tego dokumentu do ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale ustanawiającej obszar chronionego krajobrazu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, R. B. podniósł, że nie sposób ustalić, w jaki sposób Rada Gminy C. stwierdziła, że spełnione zostały kryteria z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, niezbędne do ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Treść kwestionowanej uchwały nie zawiera bowiem w tej mierze żadnego uzasadnienia. Tym bardziej, że obszar "łąk a." nie powinien być w ogóle brany pod uwagę jako potencjalny obszar chronionego krajobrazu, gdyż trudno ustalić szczególne walory, jakie wykazuje ten teren. Nie pełni on również funkcji korytarza ekologicznego, co zostało stwierdzone w uchwale Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium zagospodarowania. Omawiany teren nie stanowi ponadto zróżnicowanego ekosystemu czy wyróżniającego się krajobrazu. Obszar ten jest nieużytkiem, w którego centralnej części znajdują się wyrobiska po bezprawnym pozyskiwaniu żwiru. Co więcej, na działce nr [...] znajduje się okresowe mokradło, a nieruchomość ta służy okolicznym mieszkańcom jako nielegalne wysypisko śmieci i odpadów budowlanych. Zaskarżona uchwała nie miała w istocie na celu ochrony przyrody, lecz służyła wyłącznie jako uzasadnienie wprowadzenia zakazu zabudowy dla omawianego obszaru. Rada Gminy C. nie może przy tym bronić swojego stanowiska dążeniem do uniknięcia przeinwestowania związanego z koniecznością budowy na tym terenie infrastruktury, gdyż w nowym studium dla terenów w rejonie A. przeznaczono pod zabudowę nieruchomości w miejscowości T. Skarżący zauważył poza tym, że wprowadzenie wszystkich zakazów przewidzianych w stosownych przepisach ustawy o ochronie przyrody narusza zasadę proporcjonalności. Zwłaszcza, że właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą zostali pozbawieni wszelkich możliwości gospodarczego wykorzystania swoich posesji. Co więcej, rozdrobienie właścicielskie nieruchomości sąsiednich uniemożliwia w istocie również prowadzenia tam jakiejkolwiek racjonalnej produkcji rolnej. W § 2 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały wskazano przy tym formę czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych, właściwą dla ochrony parków krajobrazowych, a nie obszarów chronionego krajobrazu. Tym samym Rada Gminy C.przekroczyła zakres kompetencji udzielonej przez ustawodawcę. Skarżący zaznaczył, że z kwestionowanej uchwały bynajmniej nie wynika, że spełnione zostały przesłanki z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy. Nadto, jako podkład do naniesienia obrysu zastosowano mapę ortofotograficzną z nieaktualnym zarysem struty działek, co mogło mieć wpływ na wynik głosowania. W konsekwencji należy więc uznać, że przedmiotowa uchwała miała jedynie uzasadniać wprowadzenie zakazu zabudowy na rozważanym terenie, co potwierdza fakt, że dla nieruchomości oddalonych o ok. 70 m od nieruchomości R. B. wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę, a operator energetyczny posiada stosowne pozwolenie na budowę sieci energetycznej. Nie ulega zatem wątpliwości, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Uchwałą nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego nie uwzględnił wezwania R. B. do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92 poz. 753 z późn. zm.) kompetencje wojewody i rady gminy w zakresie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu przekazano sejmikowi województwa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego, organ wskazał, że uzasadnienie kwestionowanej uchwały jest wprawdzie ogólnikowe i nie wystarcza by z całą pewnością uznać, że spełnione zostały przesłanki niezbędne do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, lecz niemniej akt ten nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, wobec czego korzysta on obecnie z domniemania legalności. Tym samym to skarżący powinien przedstawić konkretne dowody przemawiające za usunięciem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego, czego jednak nie uczynił. Sejmik Województwa Wielkopolskiego nie podzielił również zarzutów R. B. związanych ze sposobem ustanowienia zakazów obowiązujących na rozważanym terenie. Powołana ustawa o ochronie przyrody zawiera bowiem jedynie katalog zakazów, które można wprowadzić dla obszaru chronionego krajobrazu; nie wskazuje ona natomiast działań służących czynnej ochronie ekosystemów. W tym ostatnim wypadku Rada Gminy C. mogła zatem zamieścić kwestionowany przez skarżącego zapis o pozostawieniu omawianych obszarów w rolniczym utrzymaniu. Nie doszło również do naruszenia zasady proporcjonalności, o jakiej mowa w Konstytucji RP, ponieważ ustawodawca dopuszcza ograniczenie prawa własności na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów. Ponadto, między wprowadzonymi zakazami nie zachodzą sprzeczności, w szczególności zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie jest sprzeczny z zakazem wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Do tych ostatnich prac należy bowiem zaliczyć takie roboty jak nasypy lub otwory ziemne. Tymczasem wykonywanie wykopów pod fundamenty nie powoduje trwałego zniekształcenia rzeźby terenu. Organ zaznaczył ponadto, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wprawdzie lakoniczne, lecz niemniej wynika z niego, że na rozważanym terenie występują rzadkie gatunki zwierząt, przez obszar ten przebiegają dwa szalki turystyczne, a wyjątkowość krajobrazu miała być potwierdzona przez pracownika Uniwersytetu Przyrodniczego. Tym samym mimo zbyt zwięzłego uzasadnienia, organ nie znalazł podstaw do wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. Organ wskazał zarazem, że skarżący nie wykazał by doszło do naruszenia jego interesu prawnego, co stanowi warunek skorzystania z wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczą bowiem w istocie zakazu zabudowy na przedmiotowym terenie. Takie rozwiązanie zostało jednak wprowadzone na podstawie innych uchwał Rady Gminy C., a pomiędzy kwestionowaną uchwałą i studium nie zachodzi w ocenie organu dostateczne powiązanie. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. R. B. zaskarżył uchwałę Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia jej nieważności i powtarzając swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Wielkopolskiego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uchwale Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Na wstępie trzeba zaznaczyć, że w chwili podejmowania zaskarżonej przez R. B. uchwały nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2008 r. wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następowało zgodnie z art. 26 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 z późn. zm.) w drodze rozporządzenia wojewody albo przez podjęcie uchwały przez radę gminy. Niemniej, w konsekwencji nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92 poz. 753 z późn. zm.) kompetencja do wyznaczania obszaru chronionego krajobrazu przeszła na sejmik województwa. Tym samym, chociaż zaskarżona uchwała została wydana przez Radę Gminy C., obecnie podmiotem uprawnionym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego stał się Sejmik Województwa Wielkopolskiego (zob. postanowienie NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II OSK 849/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba zatem zauważyć, że z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwie (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1590 z późn. zm.) wynika, że każdy, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Natomiast wedle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na taką uchwałę, stwierdza jej nieważność w całości albo w części bądź też stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 23 ust. 1 cytowanej ustawy, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny (1) chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, (2) wartościowe ze względu na możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem bądź też pełnioną funkcję korytarzy ekologicznych. Tym samym należy uznać, że rozstrzygnięcie w kwestii wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu nie zostało pozostawione wolnemu uznaniu organów administracji publicznej, a skorzystanie z tego instrumentu wymaga wykazania, że w konkretnym przypadku zaistniały opisane wyżej przesłanki. Nie ulega zarazem wątpliwości, że do weryfikacja spełnienia tych przesłanek niezbędne okaże się z reguły zasięgnięcie wiadomości specjalnych, co z kolei wiąże się z pozyskaniem opinii ekspertów (np. z zakresu ochrony przyrody lub turystyki). Odnosząc dotychczasowe uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, Sąd podzielił zarzuty skarżącego co do braku przekonującej argumentacji na rzecz wyznaczenia na przedmiotowym terenie obszaru chronionego krajobrazu. Uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały jest bowiem lakoniczne, co zresztą zostało dostrzeżone również przez Sejmik Województwa Wielkopolskiego w uchwale nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Z treści tego uzasadnienia wynika tylko, że przedmiotowy teren znajduje się w otulinie Parku Krajobrazowego P. Z., występują tam rzadkie gatunki zwierząt (np. żurawie), a ponadto w jego granicach przebiegają dwa szlaki turystyczne. Ustalenia te nie są jednak poparte żadnymi dowodami, a nadto brakuje także analiz, które wskazywałyby, że przytoczone okoliczności przemawiają w istocie za wyznaczeniem obszaru chronionego krajobrazu. Tym bardziej, że w pozostałym zakresie w uzasadnieniu wskazuje się jedynie w sposób ogólnikowy, że rozważany teren jest "ciekawy pod względem krajobrazowym", stanowiąc także cenne miejsce dla aktywnego wypoczynku na łonie przyrody, bez precyzowania tych sformułowań. Niewątpliwie taka argumentacja jest nadmiernie zwięzła i nie wskazuje bynajmniej na zaistnienie którejkolwiek z podstaw, o jakich mowa w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody. Niemniej, w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały zostało wspomniane pismo bliżej nieokreślonego pracownika Uniwersytetu Przyrodniczego, który miał sygnalizować konieczność podjęcia ochrony krajobrazu na omawiany terenie. Trzeba jednak zaznaczyć, że w aktach sprawy brak jest tego dokumentu, a Rada Gminy C., mimo wezwania skierowanego przez Sąd, nie przedłożyła tej opinii. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie jest także możliwe ustalenie osoby, która miałaby się wypowiedzieć w powyższym piśmie w charakterze eksperta, ani treści uwag i zaleceń tam zawartych. Konsekwentnie zatem wskazane odwołanie się do pisma pracownika Uniwersytetu Przyrodniczego nie może być traktowane jako wystarczające uzasadnienie dla wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu. W rozpatrywanej sprawie nie były także prowadzone żadne konsultacje z mieszkańcami omawianego terenu, które mogłyby dostarczyć argumentów za skorzystaniem z tego sposobu ochrony przyrody lub pozwalały choćby na zapoznanie się z proponowanym rozstrzygnięciem. Nie ulega wobec tego wątpliwości, że podjęcie zaskarzonej uchwały nie zostało poprzedzone zebraniem i przeanalizowaniem przez Radę Gminy C. argumentów wskazujących na potrzebę wprowadzenia ochrony o jakiej mowa w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz dokumentów załączonych do akt administracyjnych nie można bowiem stwierdzić, dlaczego krajobraz występujący na przedmiotowym terenie powinien zasługiwać na ochronę. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego trudno w szczególności ustalić, czy na terenie tym znajduje się wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanym ekosystemie, czemu zdają się przeczyć uwagi skarżącego zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2013 r., bądź też czy teren ten jest wartościowy ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. W konsekwencji należy więc stwierdzić, że materiał zgromadzony w aktach był niewystarczający do podjęcia uchwały z dnia [...] listopada 2008 r., co z kolei oznacza, że działania Rady Gminy C. były arbitralne, gdyż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki, od których spełnienia zależy wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu. Sąd nie podzielił natomiast tych zastrzeżeń skarżącego, w świetle których ustanowienie wszystkich zakazów, o jakich mowa w art. 24 ust. 1 powołanej ustawy, stanowiłoby przejaw nadmiernej ingerencji organów administracji publicznej w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze chronionego krajobrazu. Wybór określonych zakazów musi być bowiem dopasowany do specyfiki terenu, który ma podlegać ochronie. Nie można zatem z góry wykluczyć zaistnienia również takiego przypadku, gdy uzasadnione okaże się wprowadzenie maksymalnej ochrony poprzez ustanowienie wszystkich środków wymienionych we wskazanym przepisie. Niemniej, wprowadzenie każdego z tych zakazów nie następuje w ramach swobodnego uznania organów administracji publicznej, lecz powinno znajdować swoje oparcie w potrzebie ochrony przyrody na konkretnym terenie. W kontekście niniejszej sprawy trzeba zatem podkreślić, że ze względu na brak podstaw do wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu wprowadzenie zakazów z art. 24 ust. 1 wymienionej ustawy niewątpliwie naruszało interes prawny skarżącego, co przy jednoczesnym naruszeniu art. 23 ust. 1 tejże ustawy uzasadniało wyeliminowanej zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W tej sytuacji należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 23 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie przyrody. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.