II SA/Po 409/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak- Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Fornalik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę A. G. w dniu 2 stycznia 2015 r. wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniosek o udzielenie pomocy na uregulowaniu czynszu za miesiąc grudzień 2014 r. w kwocie 714,20 zł oraz zaległości w czynszu za miesiące od stycznia 2011 r. do listopada 2014 r. w wysokości 25.989 zł. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.-Filia G. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Poznania odmówił A. G.i udzielenia pomocy na uregulowanie czynszu za grudzień 2014 r. w kwocie 714,20 zł oraz zaległości czynszowych za listopad 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że A. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochód w miesiącu poprzedzającym złożenia wniosku wynosił 569,80 zł – renta z ZUS. Dalej organ zauważył, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej zgodnie z art. 8 ust.1 pkt 1ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, tj. kwoty 542,00 zł. Ponieważ dochód A. G. przekracza kryterium o kwotę 27,80 zł to nie kwalifikuje się on do przyznania pomocy w postaci zasiłku celowego z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji organ rozważył możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 powołanej ustawy. Zdaniem Kierownika MOPR A. G. oczekuje pomocy w całkowitym regulowaniu zobowiązań wynikających z zawartej umowy najmu mieszkania. Tymczasem pomoc społeczna nie jest instytucją powołaną do comiesięcznego wspierania jednej osoby w opłacaniu jej zobowiązań, a powołaną do doraźnego wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Dalej organ zauważył, iż wnioskodawca do tej pory nie wykazał, aby podjął jakiekolwiek kroki w celu rozwiązania swojej sytuacji mieszkaniowej, pomimo licznych form pomocy zaproponowanych przez organ pomocy społecznej (złożenie wniosku o zamianę mieszkania, złożenie wniosku o przyznanie lokalu socjalnego). W związku z faktem braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej organ nie widzi podstaw do przyznania pomocy na uregulowanie czynszu. Dalej organ wyjaśnił, iż we wniosku z 2 stycznia 2015 r. A. G. wniósł także o pomoc finansową na opłacenie zaległości czynszowych od stycznia 2011 r. W związku z wcześniejszym rozpoznaniem przez organy wniosków o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu za miesiące od stycznia 2011 r. do października 2014 r. organ przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie objął miesiące listopada i grudzień 2014 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.-Filia G. wskazał 16 decyzji, którymi w latach 2011 – 2013 przyznał wnioskodawcy pomoc finansową na opłacenie czynszu, a mimo to A. G. nie regulował czynszu. Wyjaśniono nadto organy pomocy społecznej poczyniły starania w celu wsparcia wnioskodawcy w poprawie jego sytuacji mieszkaniowej i finansowej. Niemniej A. G. odmawia podejmowana współpracy z pracownikami socjalnymi w celu poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej. Między innymi odmawia współpracy w ramach programu "KLUCZ". Nie podejmuje także samodzielnych starań w sprawie zmiany mieszkania na mniejsze, co potwierdza informacja zarządcy nieruchomości z czerwca 2014 r. Zdaniem organu wobec powyższego niecelowym jest przyznanie wnioskodawcy wnioskowanej pomocy finansowej, gdyż nie poprawi to jego sytuacji bytowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. G. podnosząc, iż w 2010 r. ustalił z pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., iż ośrodek będzie opłacał czynsz i rachunki za energie elektryczną. Stwierdził nadto, iż już w 1998 i 2012 r. r. zwrócił się do właściciela lokalu, który zajmuje, z prośbą o jego zamianę na mniejszy, jednak nie doczekał się odpowiedzi na swoją prośbę. Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż celem ustawy o pomocy społecznej jest wsparcie osoby lub rodziny w przezwyciężeniu trudnych sytuacji, o czym mowa w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, zaś nieodłączną cechą procesu pomocy jest aktywne współdziałanie wnioskodawcy i oraz egzekwowanie jego zaangażowania, zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Rezygnacja z form pomocy zaproponowanych przez pracownika socjalnego (złożenie wniosku o zmianę mieszkania, nawiązanie kontaktu w programie KLUCZ) jest wyrazem braku współdziałania A. G. z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Obowiązek ten stanowi następstwo zasady subsydiarności wyrażonej w art. 2 ust 1 ww. ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepowodzeń życiowych. Celem pomocy społecznej nie jest jednak systematyczne, comiesięczne wspieranie osób, które posiadają dochód przekraczający kryterium dochodowe, co ma miejsce w przypadku strony. Pomoc społeczna jest instytucją przeznaczoną do działania doraźnego, a nie do stałego, comiesięcznego wspierania jednej osoby wymagającej pomocy. Organ odwoławczy powoła się przy tym na uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Po 359/14, w który Sąd stwierdził, iż problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego, nie stanowi nowego problemu, wynikającego z nagłych zdarzeń, lecz stanowi problem nierozwiązany już od paru lat, gdyż zaległości w jego zapłacie sięgają aż stycznia 2011 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o spłatę zadłużenia czynszowego umotywowany był zaistnieniem szczególnie uzasadnionego przypadku, a więc wynikał z nadzwyczajnych zdarzeń, których skarżący nie mógł przewidzieć Skargę na powyższą decyzję A. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podnosząc, iż w 2010 r. ustalił z pracownikami Miejskiego ośrodka Pomocy Społecznej w P., iż ośrodek będzie opłacał czynsz i rachunki za energie elektryczną. Strona domaga się wywiązywania się przez pracowników pomocy społecznej z tych zobowiązań. Skarżący podniósł, iż nie proponowano mu pomocy w ramach programu "KLUCZ" tylko próbowano wyłudzić od niego pełnomocnictwo. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydanej w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 - dalej u.p.s.). Natomiast przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego na uregulowanie czynszu za mieszkanie skarżącego za miesiąc za grudzień 2014 r. w wysokości 714,20 zł oraz zaległości czynszowych z listopad 2014 r. Bezspornym jest, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, której dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, grudniu 2014 r., wynosił 569,80 zł, a więc przekraczał kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., a wynoszące 542 zł W związku z powyższym wniosek skarżącego można było rozpoznać tylko w świetle art. 41 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. W tym miejscu zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że szczególne przypadki o których mowa w tym przepisie muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnianiu kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 u.p.s. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 listopada 2009 r., IV SA/Po 470/09, Lex nr 589416). Szczególne przypadki, o jakich mowa w art. 41 u.p.s., muszą być tak wyraziste i odbiegające od sytuacji osób spełniających kryterium dochodowe, że uzasadniają przyznanie tej szczególnej pomocy, co w konsekwencji prowadzi do zrównania sytuacji osób osiągających dochody przekraczające przyjęty przez ustawodawcę próg dochodowy z sytuacją osób, które takich dochodów nie uzyskują (por. wyrok WSA w Gliwicach z dni 15 kwietnia 2008 r., IV SA/GL 155/07, Lex nr 509368). O tym zaś, czy mamy do czynienia ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" każdorazowo rozstrzyga organ orzekający w sprawie, po rozważeniu wszystkich istotnych okoliczności, w oparciu o wszechstronnie zebrany materiał dowodowy (wyrok NSA z dnia 4 listopada 2008 r., I OSK 1910/07, Lex nr 569575). Wyjaśnienia wymaga, iż kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez Sąd ogranicza się do zbadania zgodności z prawem tej decyzji. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy wydawaniu decyzji nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił rozstrzygnięcie. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, stosownie do art. 7 k.p.a., jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości finansowych organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków pieniężnych. W ocenie Sądu organom orzekającym w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić naruszenia postępowania i dowolności orzekania (art. 7 k.p.a.), jak i naruszenia art. 41 u.p.s. Organy nie zakwestionowały trudnej sytuacji materialnej skarżącego. Wiązała się ona jednak nie z brakiem dochodu po stronie skarżącego, lecz z istniejącym zadłużeniem za opłaty czynszowe i trudnością z bieżącym regulowaniem czynszu. Zgodzić się należy z organami, iż przyznawanie regularnej, pokrywającej koszty opłat czynszowych pomocy z pomocy społecznej nie przyczyni się do poprawy sytuacji skarżącego. Zarówno analiza akt sprawy, jak i orzeczeń tutejszego Sądu (okoliczność wiadoma Sądowi z urzędu) wskazuje, że problem nieuiszczania czynszu przez skarżącego czy też innymi słowy brak wystarczających środków na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, nie stanowi nowego problemu, lecz stanowi problem nierozwiązany już od kilku lat, skoro zaległości w zapłacie czynszu sięgają aż stycznia 2011 r. W tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu w listopadzie i grudniu 2014 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego w tym zakresie. Tym bardziej, iż skarżący od wielu lat nie podejmuje kroków zmierzających do poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej i zmiany lokalu na miejscy, co umożliwiłoby obniżenie czynszu i wystąpienie od dodatek mieszkaniowy. Jak wynika z twierdzeń organu I instancji, a także treści odwołania i skargi skarżący odmówił też udziału w programie "KLUCZ" w ramach którego ośrodek pomocy społecznej proponował indywidualne wsparcie pracownika socjalnego w rozwiązywaniu różnych spraw życiowych. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika także, iż w okresie od lutego 2011 r. do czerwca 2013 r. organ I instancji kilkanaście razy przyznał skarżącemu specjalny zasiłek celowy na częściowe uregulowanie należności czynszowych, a mimo tego wsparcia sytuacja A. G. nie uległa poprawie, bowiem strona nieuiszczając pozostałej części czynszu powiększała swoje zadłużenie. W tym wypadku, wobec notorycznego zwiększania zadłużenia czynszowego, trudno zatem uznać zgłoszoną przez wnioskodawcę potrzebę za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Celem pomocy społecznej jest wspieranie, a nie wyręczanie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz umożliwienia im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc państwa ma zatem charakter subsydiarny, tj. dopuszcza się interwencję organów państwa tylko w takich przypadkach, w których osoba lub rodzina rzeczywiście nie ma możliwości samodzielnego przezwyciężania trudności życiowych. Treść tego przepisu powinna być odczytywana przez pryzmat art. 3 ust. 4 ustawy, który stanowi, że potrzeby osoby i rodziny powinny być zaspokojone, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Świadczenia z pomocy społecznej powinny być więc dostosowane do konkretnej sytuacji indywidualnego beneficjenta. Określone potrzeby osób i rodzin mogą być jednak zrealizowane tylko wówczas, gdy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach, także finansowych, pomocy społecznej (patrz wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. o sygn. I OSK 1747/12 – dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.) Jak wykazały to organy obu instancji udzielenie skarżącemu żądanej pomocy nie będzie zgodne z celami pomocy społecznej bowiem docelowo nie poprawi sytuacji skarżącego, który sam mimo posiadanych możliwości nie podejmuje czynnej współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej w celu poprawy swojej sytuacji mieszkaniowej. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii umowy ustnej zawartej pomiędzy pracownikami MOPR, a skarżącym w 2010 r. o stałym regulowaniu opłat za czynsz i energię przez MOPR zauważyć należy, iż żaden z pracowników organu nie był uprawniony do zapewnienia skarżącego o możliwości udzielania ciągłej (bezterminowej) pomocy finansowej na opłacenie czynszu, a mające w przeszłości miejsce przypadki przyznawania pomocy finansowej na zapłacenie części czynszu wynikały każdorazowo z wydawanych w tym przedmiocie decyzji. Podkreślić tym miejscu należy, iż nawet w przypadku przyjęcia za wiarygodne twierdzeń skarżącego, jakoby pracownicy MOPR składali wobec niego zapewnienia bieżącego regulowania przez tą instytucję w przyszłości należności czynszowych, to okoliczność ta nie miałby jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ewentualne składanie przez pracowników pomocy społecznej pozbawionych podstawy prawnej obietnic nie mogłoby bowiem skutkować nabyciem przez skarżącego podlegającego ochronie prawnej prawa podmiotowego do uzyskiwania środków z pomocy społecznej na określony cel. W ocenie Sądu w tych okolicznościach nie można przyjąć, aby wniosek o udzielenie pomocy na zapłatę czynszu w listopadzie i grudniu 2014 r. zmierzał do poprawy sytuacji skarżącego. Wprawdzie skarżący podnosi, iż podejmuje działania zmierzające do obniżenia wysokości czynszu, to jednak nie wykazał, aby podjął on konkretne działania zmierzających do realizacji powyższego celu ograniczając się jedynie do wskazania, iż zwracał się do właściciela lokalu, który zajmuje z wnioskiem o zamianę mieszkania na mniejsze, który to wniosek zbyty został przez właściciela lokalu milczeniem. Udzielenie pomocy w tym zakresie prowadziłoby zatem powstaniem sytuacji, w której organ wyręczałby skarżącego w niemal wszystkich kosztach związanych z utrzymaniem mieszkania, a jednocześnie stanowiłoby de facto udzielanie pomocy właścicielowi lokalu zajmowanego przez skarżącego, który to podmiot mimo istnienia wieloletnich zaległości czynszowych nie podejmuje efektywnych działań zmierzających do usunięcia dłużnika z zajmowanego lokalu, w szczególności poprzez uzyskanie wyroku nakazującego opróżnienie lokalu, z jednoczesnym przyznaniem eksmitowanemu prawa do lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Zauważyć zaś należy, iż w razie przyznania takiego uprawnienia w wyroku eksmisyjnym obowiązek dostarczenia takiego lokalu ciążyłby na gminie, a jego niezrealizowanie skutkowałoby odpowiedzialnością odszkodowawczą gminy względem właściciela lokalu (art. 18 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego). Sąd pragnie w tym miejscu podkreślić, nie negując obiektywnie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, iż trudność sytuacji życiowej w jakiej się znalazł wynika z faktu, że zajmuje lokal mieszkalny, którego wielkość uniemożliwia mu uzyskanie stałej pomocy w utrzymaniu mieszkania w trybie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, pomimo spełniania przez niego kryterium dochodowego określonego w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Okoliczność ta nie może jednak stanowić przesłanki dla przyznania skarżącemu stałej pomocy finansowej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, albowiem skoro racjonalny ustawodawca ustanowił w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, kryteria przyznawania tych dodatków związane z normatywną powierzchnią użytkową lokalu mieszkalnego w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego, to nie można dla faktycznego obejścia tych regulacji wykorzystywać przepisów innych ustaw, w tym ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, celem przyznania stałej pomocy odpowiadającej funkcjonalnie dodatkowi mieszkaniowemu dla osoby nie spełniającej kryteriów otrzymywania takowego dodatku. Inaczej rzecz ujmując przyznanie A. G. pomocy na regulowanie czynszu za określony miesiąc na podstawie art. 41 ust. 1 u.p.s., byłoby dopuszczalne jedynie w szczególnie uzasadnionym, incydentalnym przypadku, nie może zaś służyć stałemu i bezterminowemu wspieraniu go w uiszczanie tego rodzaju opłat. Jedynie na marginesie powyższych rozważań i gwoli udzielenia występującemu bez profesjonalnego pełnomocnika skarżącemu niezbędnych wskazówek Sąd pragnie nadto wskazać, iż dla rozwiązania trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazł winien on podjąć efektywne działania zmierzające do pozyskania lokalu mieszkalnego o wielkości umożliwiającej skorzystanie z pomocy przewidzianej w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Działania te nie powinny się ograniczać jedynie do kierowania próśb do właściciela obecnie zajmowanego lokalu, lecz winny przybrać bardziej aktywną formę, na przykład poprzez złożenie do Prezydenta Miasta Poznania podania o wynajem odpowiedniego lokalu z zasobów komunalnych. Ewentualne uzyskanie od podmiotu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego informacji, co do okresu oczekiwania na udostępnienie lokalu mieszkalnego z zasobów komunalnych mogłoby mieć przy tym wpływ na ocenę charakteru pomocy na utrzymanie dotychczas zajmowanego przez skarżącego lokalu do czasu udostępnienia mu lokalu komunalnego o mniejszej powierzchni, niższych kosztach utrzymania i umożliwiającego otrzymanie dodatku mieszkaniowego. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu, gdyż organy te w wystarczającym stopniu uzasadniły podstawy uznaniowej odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego na pokrycie zaległości w opłacie czynszu za mieszkanie. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało przepisy obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.