II SA/Po 410/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego; uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (wydanej z up. Burmistrza [...]) z dnia [...] 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup bielizny, opału na zimę, pełnego dożywiania, na pozyskanie mleka koziego oraz na dostarczenie do miejsca zamieszkania opału na zimę, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. (dalej Dyrektor GOPS) odmówił K. K. przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup bielizny, opału na zimę, pełnego dożywiania, na pozyskanie mleka koziego oraz na dostarczenie do miejsca zamieszkania opału na zimę. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. K.. Samorządowego Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że H. K. odmówił umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 29 grudnia 2015 r., w związku z czym – stosownie do art. 107 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r . o pomocy społecznej (t.j. Dz. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.) – organ I instancji miał podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Jednakże zwrócono uwagę, iż zasadnym był zarzut strony o braku możliwości wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Wskazano, iż w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek pisma skierowanego do K. K. pouczającego ją o prawie zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik GOPS decyzja z dnia [...] 2016 r. odmówił K. K. żądanego zasiłku celowego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe 514 zł na osobę w rodzinie, określone w art. 8 u.p.s., a uprawniające do przyznania zasiłku celowego. Stwierdzono, że dochody w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodziny K. K. wyniosły 1.723,74 zł (świadczenia rodzinne: 563 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego – 100 zł, zasiłek pielęgnacyjny – 153 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła – 63 zł, renta H. K. z tytułu niezdolności do pracy - 769,47 zł i zasiłek okresowy – 391,27 zł). Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zatem wywiad środowiskowy jest konieczny do wydania decyzji. Przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Jednoznaczne jest to ze sprawdzeniem sytuacji rodziny w jej miejscu zamieszkania. Dyrektor GOPS podał, że pracownice socjalne Ośrodka udały się na wywiad środowiskowy pod adres wnioskodawczyni. Niestety uniemożliwiono przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, w szczególności z rozeznaniem środowiska i to z przyczyn niezależnych od pracowników pomocy społecznej. Wyjaśniono, że pracownice socjalne Ośrodka w środowisku były w ustawowym terminie tj. w dniu 29 grudnia 2015 r. Niestety pomimo, że pod wskazanym adresem był pełnoletni członek rodziny nie udzielił on wywiadu środowiskowego, nie pozwolił na rozeznanie sytuacji bytowej rodziny. Ponadto zachował się wobec pracownic socjalnych w sposób arogancki, wykrzykiwał używając wulgaryzmów, a nawet nie pozwolił się wypowiedzieć. Co jednak najistotniejsze H. K. odmówił przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, twierdząc, że ma pilny wyjazd. Organ wskazał, że świadkami tego zdarzenia byli mieszkańcy R. , co zostało opisane w notatce służbowej. Zważywszy zatem na odmowę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, zgodnie z art. 106 ust. 4 i art. 107 u.p.s. należało odmówić żądanego świadczenia. Równocześnie Dyrektor GOPS wyjaśnił, że rodzina zwracająca się o pomoc zobowiązana jest do współpracy. K. K. nie zgłaszała organowi, że nie będzie jej lub członków jej rodziny w domu, że jest obłożnie chora, leżąca, czy wymagająca stałej opieki i pielęgnacji albo, że wyjeżdża na dłuższy okres i jej lub pełnoletnich członków rodziny nie będzie w domu. Zastanie zaś w domu strony pełnoletniego członka rodziny pozwalało na zbadanie sytuacji bytowej rodziny. Tymczasem H. K. zachowując się nagannie, zażądał też od pracowników socjalnych legitymacji służbowych. Reasumując Dyrektor GOPS stwierdził że brak współpracy rodziny nie pozwala na zbadanie jej sytuacji majątkowej i rodzinnej mającej wpływ na rozmiar przyznawanej pomocy. Odmowa współpracy, stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. stanowi zaś przesłankę odmowy przyznania pomocy. Nadto organ wyjaśnił, że zasiłek celowy może, lecz nie musi być przyznany. K. K. otrzymuje zaś pomoc z każdego dostępnego źródła i to nie tylko z wszelkich form w ramach ustawy o pomocy społecznej, ale i różnego rodzaju stypendiów szkolnych, wyprawek szkolnych itp. W 2015 r. z zasiłków celowych gminy J. korzystało 260 rodzin, z czego średnio wypłacany zasiłek wynosił 50-250 zł na miesiąc. Stwierdzono, że z rodziną K. K. jest bardzo utrudniona współpraca i odmawia pracy socjalnej. Rodzina ta od lat nastawiona jest głównie na korzystanie z wszelkich form pomocy, lecz nie wykazuje ze swej strony inicjatywy, ani nie czyni starań, by poprawić swą sytuacje bytową. W 2015 r. rodzina [...] skorzystała 4-krotnie z pomocy rzeczowej. Jednocześnie K. K. nie wyraża zainteresowania tym, by jej dzieci skorzystały z pomocy w formie bezpłatnych posiłków w szkole, co również nosi znamiona braku współpracy. Z analizy dokumentacji organu wynika, że rodzina K. K. w latach 2013-2015 r. otrzymała łącznie zasiłki pieniężne na kwotę 28.791,61 zł. Ponadto w okresie tym wypłacono jej świadczenia rodzinne na łączną kwotę 39.532 zł. W sumie ze środków budżetu gminy i budżetu państwa w okresie tym rodzina strony otrzymała 68.323,61 zł, co daje średnio miesięcznie kwotę 1897,88 zł, tymczasem dochód wypracowany przez rodzinę wynosi 769,47 zł – świadczenie rentowe H. K.. Wynika zatem z tego, że rodzina utrzymuje się ze środków publicznych. Celem zaś pomocy społecznej jest wspieranie rodziny w trudnej przejściowej sytuacji, a nie finansowanie rodziny i wyręczanie jej w kosztach utrzymania. Ponadto Dyrektor GOPS dodał, że tylko w grudniu 2015 r. rodzina Państwa K. otrzymała pomoc w łącznej wysokości 2543,81 zł. Wypłata świadczeń bez rozpoznania obecnej sytuacji w środowisku, gdzie zameldowanych jest 5 osób, w tym dwoje dzieci pełnoletnich, a syn Ł. być może osiągał dochody mające wpływ na byt rodziny, córka Z. uczennica szkoły ponadgimnazjalnej być może korzysta ze stypendiów, a K. K. nie posiada statusu osoby bezrobotnej i być może pracuje zawodowo, ze względu na niemożność ustalenia powyższych okoliczności była niedopuszczalna. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniosła, iż podtrzymuje co wskazała w uprzednim odwołaniu. Ponadto podała, że sąsiedzi nie potwierdzili ustaleń pracowników socjalnych co do sytuacji z dnia 29 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję (decyzja z dnia [...]2016 r.) stwierdziło po powołaniu art. 11 ust. 2 u.p.s., że H. K. odmówił umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 29 grudnia 2015 r., w związku z czym organ I instancji miał podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Zachowanie to – jak wskazało Kolegium – bez cienia wątpliwości wypełnia przesłankę braku współdziałania z organem, które jest obowiązkiem osób korzystających oraz ubiegających się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. K. K. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia i podniosła, iż nie przedstawiono żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że świadkowie zdarzenia z 29 grudnia 2015 r. potwierdzili okoliczności przedstawione przez Dyrektora GOPS. W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 30 lipca 2016 r. skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, iż organ I instancji nie poinformował jej o wyznaczeniu daty przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, albowiem wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi K. K. wniesionej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w K. z dnia [...] 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora GOPS w J. (wydaną z upoważnienia Burmistrza [...]) z dnia [...] 2016 r. o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup bielizny, opału na zimę, pełnego dożywiania, na pozyskanie mleka koziego oraz na dostarczenie do miejsca zamieszkania opału na zimę. Organy obu instancji uznały, w świetle przepisów art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 u.p.s., że skarżąca z uwagi na uniemożliwienie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego przez jej męża H. K., wykazała się brakiem współdziałania z pracownikami socjalnymi. Okoliczność ta stała się powodem odmowy przyznania wnioskowanej pomocy. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Powołany przepis określa między innymi skutki braku chęci współpracy osoby ubiegającej się o świadczenie w ramach pomocy społecznej. Skutkiem takim jest odmowa przyznania świadczenia. Jedną zaś z postaci braku takiej współpracy, jest uniemożliwienie przeprowadzenia organowi pomocy społecznej rodzinnego wywiadu środowiskowego. Brak współpracy z pracownikiem socjalnym poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w konsekwencji może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 listopada 2015 r., II SA/Po 631/15, Lex nr 1946990). Innymi słowy, współpraca z pracownikiem socjalnym stanowi obowiązek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej a brak tej współpracy może skutkować odmową przyznania pomocy (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016 r., I OSK 1193/14, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepis art. 106 ust. 4 u.p.s. określa, iż decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niemniej jednak, jak wynika z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. W myśl zaś art. 107 ust. 4a u.p.s. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Wskazać należy, iż obowiązujące w dacie orzekania przez organy obu instancji, a także w dacie 29 grudnia 2015 r. - podjęcia przez pracowników socjalnych GOPS w J. próby przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 712), dalej: rozporządzenie, określało m.in. sposób przeprowadzania rodzinnego wywiadu środowiskowego (§ 1 pkt 1). Stosownie do § 2 ust. 1 tegoż rozporządzenia wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. W sprawach niecierpiących zwłoki, wymagających pilnej interwencji pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie, wywiad przeprowadza się niezwłocznie, nie później niż w terminie 2 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o potrzebie przyznania świadczenia z pomocy społecznej (§ 2 ust. 2 rozporządzenia). Co istotne z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy, przepis § 2 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Z przepisów § 2 ust. 1-3 rozporządzenia wynika zarówno termin, w jakim należy przeprowadzić wywiad środowiskowy, jak i jego miejsce, którym co do zasady powinno być miejsce zamieszkania bądź miejsce pobytu osoby wnioskodawcy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., IV SA/Wr 591/14, Lex nr 1683220). W świetle powyższego stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję podtrzymał stanowisko organu I instancji o braku współdziałania K. K. stwierdziwszy, że z materiału dowodowego wynika, że H. K. odmówił umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 29 grudnia 2015 r. Ponadto organ odwoławczy przyjął bezkrytycznie stanowisko organu I instancji, w tym dał wiarę oświadczeniom pracowników socjalnych GOPS w J. (notatka służbowa pracowników socjalnych z dnia 29.12.2015r.) odnośnie podjęcia w dniu 29 grudnia 2015 r. próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, nie odnosząc się zaś do stanowiska K. K. wyrażonego w odwołaniu z dnia 28 stycznia 2016 r. (błędnie 28.01.2015r.) od decyzji Dyrektora GOPS z dnia [...] 2016 r. Skarżąca podniosła w nim, iż wielokrotnie dzwoniła wraz z mężem do GOPS celem umówienia się na wywiad środowiskowy, wskazując, że często wyjeżdżają do lekarza na rehabilitację. Dalej wyjaśniła, że 29 grudnia 2016 r. pracownice GOPS przyjechały w momencie kiedy wraz z mężem mieli zamiar wsiadać do samochodu przed wyjazdem do lekarza specjalisty. Pracownice GOPS były zaś poinformowane, że K. K. pojechała wcześniej, o północy zająć kolejkę do lekarza specjalisty i gdy zbliżała się godzina jej przyjęcia pracownik socjalny pojawiła się celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W tym miejscu stwierdzić należy, iż notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu nie jest dokumentem służącym merytorycznemu wyjaśnieniu sprawy, ale jest formą adnotacji (art. 75 § 1 i art. 72 k.p.a.), do której nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów, gdyż nie jest czynnością procesową przeprowadzoną z udziałem strony (art. 79, 81 k.p.a. oraz wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., I OSK 1597/09, publ: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zaważyć należy, iż realizując zasadę dwuinstancyjności przewidzianą w art. 15 k.p.a. organ odwoławczy ma obowiązek na nowo ponownie rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., II OSK 1241/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Obowiązkiem Kolegium było zatem, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność (w tym wypadku - brak współdziałania) została udowodniona (80 k.p.a.). Przy ocenie, czy w rzeczywistości ze strony K. K. ziściła się przesłanka braku współdziałania z pracownikiem socjalnym przez uniemożliwienie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, Kolegium nie uwzględniło faktu, że w tym samym miesiącu (grudzień 2015 r.) wnioskodawczyni – jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] 2016 r. – została objęta pomocą (zasiłek okresowy, zasiłek celowy, stypendium szkolne). Koniecznym zatem było wyjaśnienie dlaczego z jednej strony Dyrektor GOPS uznał, że K. K. odmawia współpracy, z drugiej zaś – również w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej - przyznał jej inne zasiłki, dając tym samym wyraz współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. Po wtóre, skoro w tym samym miesiącu przyznano stronie inne zasiłki należało wyjaśnić, czy w świetle art. 107 ust. 4 u.p.s., wobec ubiegania się przez skarżącą o pomoc po raz kolejny, niezbędna była aktualizacja wywiadu. Wobec powyższego w ocenie Sądu stwierdzić należy, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na uznanie – w świetle art. 11 ust. 1 oraz art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4 i 4a u.p.s., że ziściła się przesłanka braku współdziałania z organem pomocy społecznej. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej: p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium kierując się normą wyrażoną w art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku.