II SA/Po 415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2018r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 30 stycznia 2017 roku, nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 30 stycznia 2017 r., nr [...], Starosta [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr.bud."), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...], wydanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych na działce nr [...] - obręb P., gmina S., wydanej dla inwestora: F. Spółka z o.o. ul. [...], [...] S. . Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania Starosta [...] wyjaśnił, że w dniu 11.04.2016 r. wpłynęły do niego wnioski J. M. i S. M. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wydanego przez Starostwo Powiatowe w W. pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych na działce nr [...] w P. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz o wstrzymanie jej wykonania. Postanowieniem z dnia 02.06.2016 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...], a następnie w dniu 6 października 2016 r. wydał decyzję odmawiającą jej uchylenia. W wyniku wniesionego odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 2 grudnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność rozpatrzenia wniosku w zakresie wstrzymania lub odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z dnia 12 stycznia 2016 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w dniu 21 grudnia 2016 r. Starosta [...] wydał postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji. W dniu 15.06.2016 r. Starostwo Powiatowe wezwało wnioskodawców do wykazania interesu prawnego, na którym opierają swą legitymację procesową będącą podstawą wniesienia żądania wznowienia postępowania. W dniu 11.07.2016 r. wpłynęło pismo wnioskodawców, w którym wyjaśnili, że znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanych obiektów. Przechodząc do meritum sprawy organ wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, normą materialno - prawną określającą krąg stron jest art. 28 ust. 2 Pr.bud., który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę za strony postępowania zostali uznani inwestor oraz właściciele nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Pr.bud., obejmuje działkę nr [...], obręb P.. Z danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków wynika, że J. M. jest właścicielem działki nr [...], obręb P., której odległość od działki nr [...] wynosi ok. 6 m. Z kolei S. M. jest współwłaścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], których odległość od działki nr [...] wynosi odpowiednio ok. 240 m, 110 m, 118 m, 103 m, 128 m, 113 m oraz 102 m. Analizując obszar oddziaływania obiektu organ I instancji wyjaśnił, że decyzja nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 09.09.2015 r., znak [...], określa nieprzekraczalną linię zabudowy dla działki nr ewid. [...] w odległości 6 m od granicy działki nr [...]. Projektowane budynki zlokalizowane są w odległości 8 m od granicy z działką nr ewidencyjny [...], wobec czego lokalizacja ta mieści się w nieprzekraczalnych liniach zabudowy. Budynek nr I usytuowany został w odległości 17,15 m od granicy z działką nr [...] oraz 25,80 m od granicy z działką nr [...]. Budynek nr II usytuowany został w odległości 17,15 m od granicy z działką nr [...] oraz 25,78 m od granicy z działką nr [...] w P.. Organ I instancji wyjaśnił, że odległości ścian zewnętrznych od granic z działkami sąsiednimi spełniają warunki § 271 - § 273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "R.w.t."), a także wymagania wynikające z przepisów § 13 tego rozporządzenia, dotyczące minimalnych odległości sytuowania budynku od granicy z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...] i [...]. Nie zachodzi zatem przypadek przybliżenia projektowanych budynków do granic działek sąsiednich, która to skutkowałby objęciem ich obszarem oddziaływania projektowanych budynków. Wobec tego S. M. oraz J. M. nie posiadają przymiotu strony postępowania, albowiem obszar oddziaływania projektowanych budynków na działce nr [...] zamyka się w obrębie działki, na której zostały zaprojektowane, a działka nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] nie znajdują się w strefie oddziaływania obiektów. W odwołaniu z dnia 14 lutego 2017 r. S. M. oraz J. M. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie, że odwołującym nie przysługuje uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony, pomimo że są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania realizowanej już inwestycji, której budowa spowoduje naruszenie przysługujących im praw właścicielskich, a także naruszenie art. 6, 7, 8, 10, 77, 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i brak wszechstronnej analizy wszystkich istniejących w sprawie okoliczności. Decyzją z dnia 20 marca 2017 r., nr [...], Wojewoda działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania jest wykazanie posiadania indywidualnego interesu prawnego, którego jednak nie wywodzi się z samego faktu władania nieruchomością, lecz z faktu, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozpatrywanej sprawie lokalizacja budynków spełnia wymagania wynikające z przepisów § 12, § 13 oraz § 271- § 273 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) ( Dz. U. 2015 poz.1422 ) Jednocześnie z opisu do projektu zagospodarowania działki wynika, że inwestycja nie będzie generować zanieczyszczeń pyłowych jak i zapachowych, jak również nie emituje hałasu oraz nie wpływa negatywnie na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, glebę oraz wody powierzchniowe i podziemne. Zatem obiekt nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska naturalnego. Wobec tego obszar oddziaływania spornej inwestycji nie obejmuje swoim zasięgiem działek wnioskodawców. W skardze z dnia 20 kwietnia 2017 r. J. M. i S. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie (1) art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr.bud. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe ustalenie, iż skarżącym nie przysługuje uprawnienie do występowania w sprawie w charakterze strony, pomimo że są właścicielami działek znajdujących się w obszarze oddziaływania realizowanej już inwestycji, której budowa spowoduje naruszenie przysługujących im praw właścicielskich; (2) naruszenie art. 6, 7, 8, 10 i 80 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego - zarówno przez organ I, jak i I instancji - w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także brak należytego i wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego i informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływa na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; (3) naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespełniający wymogów ustawowych. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że spółka F. sp. z .o.o. w dniu 23 marca 2011 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwudziestu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w P. na działkach oznaczonych wówczas nr [...] i [...]. W postępowaniu tym brali udział wszyscy sąsiedzi, w tym odwołujący, którzy kategorycznie przeciwstawiali się realizacji tej inwestycji. Postępowanie zostało umorzone na wniosek wnioskodawcy, który widząc postawę mieszkańców P. wycofał się wówczas z zamierzonego przedsięwzięcia. W niedługim czasie po zakończeniu postępowania inwestor dokonał geodezyjnego podziału tych działek na mniejsze, oznaczone aktualnie numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a następnie złożył do Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz Starosty [...] wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na każdej z tych działek oraz wnioski o zatwierdzenie projektów budowlanych i udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioski były składane sukcesywnie, a decyzje wydawane w nieznacznych odstępach czasu. Organ nie zawiadomił żadnego z sąsiadów o wszczęciu i prowadzeniu postępowań uznając arbitralnie, że żaden z nich nie ma interesu prawnego, a budowa jednego lub dwóch domów jednorodzinnych nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego. Sprawy były rozpoznawane szybko, a z uwagi na fakt, iż nikt oprócz wnioskodawcy nie brał w nich czynnego udziału, decyzje uprawomocniały się. We wszystkich sprawach inwestor uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednego lub dwóch domów jednorodzinnych na działkach stanowiących uprzednio część działki nr [...] lub [...]. W żadnej z wydanych dotychczas decyzji organ nie ustalił jednak, iż wnioski inwestora zmierzają de facto do wybudowania - zgodnie z wnioskiem z 2011 r. - osiedla domów jednorodzinnych (co najmniej 40), a nadto basenu i infrastruktury towarzyszącej, którego powstanie z pewnością nie jest spójne z istniejącymi aktualnie warunkami. Co istotne, w uprzednio toczącej się sprawie w wyniku wniesionych przez mieszkańców P. odwołań - w tym odwołania J. M. - SKO [...] decyzją z dnia 18 listopada 2011 r., nr [...] - [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Z treści uzasadnienia orzeczenia wynikało, iż oprócz uchybień związanych ze sporządzeniem błędnej analizy urbanistycznej, organ naruszył również zasadę dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej sąsiedniej zabudowy. Jak wynika natomiast z analizy, na terenie znajduje się wyłącznie rozproszona zabudowa jednorodzinna, zatem zezwolenie na budowę kompleksu budynków spowoduje powstanie nowego ładu przestrzennego, odmiennego od zastanego sposobu zagospodarowania. Ponadto, organ dopuścił się wadliwego ustalenia wskaźnika zabudowy, który był dużo wyższy od tego, który dotychczas istniał. Sprawa została umorzona na wniosek inwestora, który wiedział, że brak decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwi mu uzyskanie pozwoleń na budowę. Zdaniem skarżących organ nie dostrzega, że postępowanie inwestora, po negatywnej ocenie organu w zakresie budowy 20 domów na dwóch działkach, miało na celu "obejście" niejako tego zakazu i dlatego też dokonano podziału terenu na kilkanaście małych działek, na których budowane jest planowane wcześniej osiedle. Tymczasem na mocy obowiązującego do 2004 r. planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy [...] (uchwała nr [...] z dnia 5 grudnia 1994 r.), analizowany teren był przeznaczony tylko pod zabudowę siedliskową i takie też inwestycje były wyłącznie realizowane. W chwili obecnej, organ - z nieznanych skarżącym przyczyn - zezwolił na budowę dużego osiedla mieszkaniowego. Skarżący podnieśli, że ich interes prawny oparty jest przede wszystkim na przepisach prawa rzeczowego - art. 140 k.c., co jest wystarczające w świetle aktualnego orzecznictwa do przyznania statusu strony w przedmiotowych postępowaniach. Jak wielokrotnie podnoszono, dotychczas na analizowanym terenie przeważała zabudowa zagrodowa o bardzo niewielkim procencie zabudowy powierzchni nieruchomości. Były to tereny rolnicze, które w większości służyły do produkcji rolnej, natomiast w pozostałej - do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ich właścicieli. Na każdej z działek posadowiony był jeden budynek mieszkalny wraz z zabudowaniami gospodarskimi. Zdaniem skarżących tak znaczne rozczłonkowanie terenu należącego do inwestora i wydzielenie z niego bardzo niewielkich powierzchniowo działek z dużą częścią zabudowy zupełnie zmieni istniejący ład i porządek urbanistyczny, czemu wnioskodawcy w wyniku wadliwego działania organów nie mogli zapobiec. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę S. M. na decyzję Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 20 marca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2017 r., nr [...], o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, dwulokalowych na działce nr [...], obręb P., wydanej dla inwestora F. Sp. z o. o. Co istotne, postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało zainicjowane wnioskiem J. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wyżej wskazaną decyzją Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...]. Skarżący uzasadniając złożony wniosek powołał się na przesłankę wznowienia wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. na okoliczność pozbawienia go, bez jego winy, jako strony, możliwości udziału w tym postępowaniu. Sąd w pierwszej kolejności wskazuje, że J. M. zachował formalne wymogi podania o wznowienie postępowania, trafnym było więc wydanie w dniu 1 czerwca 2016 r. przez Starostę [...] postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...] i następnie przejście przez organ do oceny wystąpienia przyczyn wznowienia (podstawy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) w ramach już wznowionego postępowania. Po wznowieniu postępowania Starosta [...] odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji własnej wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę za strony postępowania zostali uznani inwestor oraz właściciele nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja. Zdaniem organu I instancji J. M. nie posiada przymiotu strony postępowania, albowiem obszar oddziaływania projektowanych budynków na działce nr [...] zamyka się w obrębie działki, na której zostały zaprojektowane, a należąca do skarżącego działka nr [...] nie znajdują się w strefie oddziaływania obiektów. Organ odwoławczy w pełni podzielił opisane wyżej stanowisko Starosty [...]. Wobec tego kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy J. M., jako właściciel działki nr [...] położonej w P., miał przymiot strony w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] w P.. W kontekście powyższego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr.bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei stosownie do art. 3 pkt 20 Pr.bud., ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Sąd wyjaśnia przy tym, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pomimo że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta. Przywołany przepis Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 K.p.a., który określa krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego. Relacja między tymi przepisami jest taka, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 K.p.a., zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Pr.bud. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dalszej kolejności należy wskazać, że problematyka pojęcia strony na gruncie art. 28 ust. 2 Pr.bud. wielokrotnie była przedmiotem orzecznictwa sądów administracyjnych. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie, ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2347/15 – wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądowi z urzędu wiadome jest, że w roku 2011 r. ten sam inwestor zainicjował przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...] postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków jednorodzinnych na terenie działek [...] i [...] w P., jednak postępowanie w tej sprawie umorzono. Następnie inwestor dokonał geodezyjnego podziału działek [...] i [...] na mniejsze, oznaczone aktualnie numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], a w dalszej kolejności uzyskał dla każdej z działek decyzję o warunkach zabudowy. Właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich – w tym skarżący – nie byli uznani za strony tych postępowań. W konsekwencji, po powzięciu informacji o wydanych decyzjach, J. M. występował do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wznowienie postępowań zakończonych wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wymienionych działek. Sąd uwzględnił też jako notoryjność sądową okoliczności, że na rozprawie przed tutejszym Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...], P. K. – prokurent spółki F. – wyjaśnił, że zamiarem inwestora jest realizowanie kolejnych budynków mieszkalnych i ich sprzedaż. Dodał, że inwestycja w postaci wodociągu oraz urządzeń energetycznych realizowana była dla całego terenu. Sąd z urzędu posiada również wiedzę, że Starosta [...] na wniosek inwestora – oprócz zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] – analogiczne decyzje wydał również dla pozostałych wymienionych działek inwestora, a skarżący domaga się uchylenia tych decyzji w ramach wznowienia postępowania. Mając powyższe na uwadze zdaniem Sądu przy ocenie obszaru oddziaływania inwestycji zaplanowanej na działce [...] obowiązkiem organów orzekających było uwzględnienie okoliczności, że w rzeczywistości przedsięwzięciem zaplanowanym przez spółkę F. nie jest tylko budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], lecz w istocie budowa osiedla domów mieszkaniowych na terenie o znacznej powierzchni. Stanowisko powyższe znajduje oparcie w treści art. 33 ust. 1 Pr.bud. W myśl tego przepisu pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może – na wniosek inwestora – dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że ustawodawca w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego przywiązuje wagę do oceny zgodności z prawem całego zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego ogranicza tę ocenę do materii, która jest przedmiotem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a więc między innymi do określenia granic terenu, usytuowania, obrysu i układu istniejących i projektowanych obiektów budowlanych ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Wolą ustawodawcy było, aby w przypadku etapowania zamierzenia budowlanego ocena, czy zamierzenie to oddziałuje na usprawiedliwione interesy osób trzecich, dokonywana była z uwzględnieniem całego zamierzenia budowlanego, a nie tylko poszczególnych jego etapów. W przedmiotowej sprawie organy administracji zdają się nie dostrzegać oczywistego faktu – ustalonego przez tutejszy Sąd już wcześniej w innych postępowaniach – że w niemal bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego inwestor ma zamiar zrealizować – jak sam wyjaśnił na rozprawie przed Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Po [...] – osiedle mieszkaniowe i w tym też celu uprzednio uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2014 r., nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej wraz z przyłączami, projektowanej na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (sprawa o sygn. akt II SA/Po [...]). Wobec powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie nie powinny były ograniczać się tylko do oceny oddziaływania inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr [...], lecz powinny były dostrzec, że całe zamierzenie budowlane inwestora obejmuje budowę osiedla domów mieszkalnych jednorodzinnych. Dlatego za niewyczerpujące i nierzetelne, a przy tym naruszające przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., należy uznać wyjaśnienia organów I i II instancji w zakresie analizy i oceny obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Ponadto należy zauważyć, że krąg stron postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ustala się nie tylko w oparciu o kryteria wskazane w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Pr.bud. – co ma miejsce w sytuacji, gdy zachodzi wyjątek wskazany w art. 28 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem ust. 2 i 3 art. 28 Pr.bud. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.). W realiach przedmiotowej sprawy możliwości odwołania się do tego wyjątku rozpatrujące sprawę organy nie rozważyły. W tym kontekście Sąd zauważa, że obowiązkiem organów obu instancji było rozważenie, czy zamierzenie budowlane spółki F. jako całość nie kwalifikuje do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zauważyć należy bowiem, że stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) tiret drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, nieobjętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 2 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze (tj. objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy). Przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, a także poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], albowiem wydano je z naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 28 ust. 2 Pr.bud. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organy powinny kierować się przepisem art. 153 P.p.s.a. i uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. W konsekwencji, w określonym przez Sąd zakresie organy dokonają oceny, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu. W razie pozytywnych ustaleń w tym względzie obowiązkiem organów będzie ocena legalności decyzji Starosty [...] z dnia 12 stycznia 2016 r., nr [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).