II SA/Po 416/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..], nr [..] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu ziemskiego w G. z dnia [..], nr [..], II. przyznaje radcy prawnemu A. W. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych podatku od towarów i usług oraz kwotę 201,64,- (dwieście jeden i 64/100) złotych tytułem zwrotu wydatków. III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana /-/D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/E.Podrazik II SA/Po 416/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu ziemskiego w G. nakazał Z. i B. małż. P. rozebranie budynku garażowego, o wymiarach 3,25m x 5,80m, zlokalizowanego na działce [..] przy ul. P. w G. w związku z jego realizacją bez wymaganego przepisem art. 28 ust.1, pozwolenia na budowę. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art.37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 8, poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w trakcie kontroli w dniu 14.12.2007r. ujawniono, że Z. i B. P., właściciele nieruchomości przy ul. P. w G., wybudowali w granicy z działką nr [..] budynek garażowy bez pozwolenia na budowę o wymiarach 3,25m x 5,80m i wysokości 2,25m. Inwestorzy nie przedstawili ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ul. P. Ponadto ustalono, że garaż został pobudowany na istniejącej sieci gazowej Dn 200 n/c. Sieć gazowa, zbudowana około 1980r., należy do Rozdzielni Gazu w G. Zdaniem organu budowa garażu jest niezgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Powyższe, zdaniem organu, wskazuje iż nie zostały spełnione warunki określone w art. 48 ust.2 ustawy prawo budowlane, a więc niemożliwa była płatna legalizacja garażu. Po rozpoznaniu odwołania Z. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, Z. i B. P., działając w ramach samowoli budowlanej, pobudowali w 1991r. z płyt betonowych prefabrykowanych garaż o wymiarach 3,25m x 5,80m. W związku z powyższym organ pierwszej instancji prawidłowo, zgodnie z art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, zastosował przepisy dotychczasowe, a więc przepisy art.37 ust.1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 37 ust.1 prawa budowlanego istnieje możliwość zalegalizowania samowoli, jeżeli obiekt budowlany wybudowany bez zezwolenia spełnia wszystkie wymagania przepisów prawa, a jego lokalizacja nie naruszyła przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej organ wskazał, że organ pierwszej instancji podając jako podstawę prawną nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu art. 37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. błędnie powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 14.11.1995r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zamiast na przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24.06.1989r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, obowiązujące w chwili budowy garażu, uniemożliwiające pobudowanie garażu na przebiegu linii gazociągu. Zdaniem organu niemożliwe w istniejącym stanie faktycznym byłaby legalizacja obiektu na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974r., bowiem organ musiałby w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wydać decyzję nakazującą przesunięcie garażu na odległość minimum 8 metrów od linii gazociągu, co jest niewykonalne. Organ ustosunkowując się do zarzutów odwołania, uznał za nie mogące odnieść skutku twierdzenia Z. P. o niemożliwości innego posadowienia garażu na działce, uzyskania w urzędzie informacji o możliwości lokalizacji garażu w kwestionowanym obecnie miejscu i braku informacji o wyrażeniu zgody właścicieli nieruchomości na budowę gazociągu przez ich nieruchomość. Powyższa decyzja organu odwoławczego jest przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca podniosła, że obydwa organy nie ustalały czy garaż wybudowany w 1991r. naruszył ustalenia obowiązującego wtedy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ odwoławczy błędnie przyjął, że decyzja organu pierwszej instancji jest oparta na przepisach art. 37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. Ponadto skarżąca podniosła, że sieć gazowa na działce skarżącej została posadowiona w 1986r. bezprawnie, sprzecznie z przepisami rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24.06.1989r. i rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, bowiem nie zostały zachowane wymagane nimi odległości od istniejącego już budynku mieszkalnego. Nadto skarżąca uzyskała w urzędzie rejonowym błędne, jak się teraz okazało zapewnienie , że może postawić garaż w tym miejscu. Skarżąca przyznała, że nie protestowała w trakcie układania sieci gazowej na jej nieruchomości dla dobra ogólnego. W piśmie z dnia 28.11.2008r skarżąca podniosła nadto, że organ powołując w decyzji art. 28 nie wskazał czy dotyczy ustawy prawo budowlane z 1974r. czy z 1994r. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obydwu organów . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując iż przesłanką wydania nakazu rozbiórki nie były ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz przepisy rozporządzenia z dnia 24.06.1989r. wskazanego w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada wszelkie okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bez względu na to, czy były one podnoszone przez stronę skarżącą. Ponadto, na podstawie art. 135 , sąd ma obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając legalność decyzji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, że niespornym było że przedmiotowy garaż został pobudowany przez skarżących w 1991r., w ramach samowoli budowlanej. W tej sytuacji podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji, na postawie art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jed. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), był art. 37 ust.1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229, ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2. powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 18.01.2008r. powołał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. Celem tego przepisu jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. W tej sytuacji organ winien był ocenić, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, zgodność budowy obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy obiektu. Rozważania organu w powyższym zakresie należy uznać za enigmatyczne i niewystarczające do uznania, że istniały podstawy do nakazania rozbiórki na podstawie powyższego przepisu art. 37 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974r. Organ bowiem powołał się jedynie na brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z brakiem planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wskazał jednak czy chodzi o brak planu miejscowego w chwili budowy garażu czy też w chwili wydawania decyzji. Z kolei z dalszej części uzasadnienia decyzji wynika, że organ stwierdził naruszenie budowy garażu z przepisami rozporządzeń w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe z dnia 3.07.1980r. i z dnia 14.11.1995r., jednak nie wskazał jakie konkretnie przepisy zostały naruszone i jakie zdaniem organu skutki, w świetle ustawy Prawo budowlane z 1974r., należy z tym łączyć. W rezultacie z decyzji organu pierwszej instancji, jej rozstrzygnięcia i uzasadnienia, nie wynika, czy podstawą orzeczenia rozbiórki w rzeczywistości były przepisy art. 37 ust.1 pkt 1, czy też pkt 2 czy też obydwu tych przepisów naraz. Na końcu uzasadnienia organ powołał się nadto na brak możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, powołując się na art. 48 ust.2 prawa budowlanego, nie wskazując przy tym, czy chodzi o prawo budowlane z 1974r., czy też z 1994r. Pomimo powyższych rozbieżności w rozstrzygnięciu, w jego uzasadnieniu faktycznym i prawnym, organ odwoławczy utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Co więcej, organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o art. 37 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974r. i do tych przepisów odniósł swoje rozważania, podnosząc, że winny mieć w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy obowiązujące w chwili dokonania samowoli budowlanej, a więc przepisy rozporządzenia Ministra Przemysłu z dnia 24.06.1989r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowej. Oceniając prawidłowość wydanych w niniejszej sprawie decyzji, podnieść trzeba, iż ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, której zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sądy administracyjne. Odnosząc powyższe rozważania do treści zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Sąd stwierdził, że nie spełniają one wymogów określonych w art. 107§3 kpa, zostały nadto wydane z naruszeniem art. 37 ust.1 prawa budowlanego i stąd nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny zatem jeszcze raz ocenić przedmiotową samowolę budowlaną w świetle przepisów art. 37 ust.1 prawa budowlanego z 1974r. Organy będą miały na uwadze, że rozbiórka może być orzeczona tylko w przypadkach określonych w pkt 1 i 2 ust. 1 art.37, a więc muszą być poczynione stosowne i dokładne ustalenia co do tego czy garaż został posadowiony na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych otoczenia (pkt 2). Przy czym podstawa prawna rozbiórki musi zostać dokładnie wskazana i uzasadniona przez organy. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, zasadność powyższych przesłanek rozbiórki obiektu, powinna być oceniana na podstawie stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w trakcie budowy (por. wyroki NSA z 26.07.2007r., II OSK 1094/06, lex nr 366799 i z dnia 14.02.2006r., II OSK 522/05, lex 194370). Reasumując, skoro decyzje organów administracyjnych w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, Sąd na podstawie art. 145§1 pkt 1 a i c, art. 200 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/Danuta Rzyminiak – Owczarczak /-/Barbara Drzazga /-/Edyta Podrazik