II SA/Po 417/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę Pismem z dnia [...] marca 2016 r. M. L. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając niezgodność uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. [...] w miejscowości O., gmina O. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1062) z (1) art. 17 ust. 6 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") przez zaniechanie zwrócenia się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P., właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w zakresie odpowiednio możliwości lokalizacji inwestycji znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko oraz lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia awarii, (2) art. 17 ust. 6 lit. b u.p.z.p. przez sprzeczność z ustaleniami zawartymi w decyzji Burmistrza O. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającej na budowie mikrostacji paliw z jednym dystrybutorem wielowężowym i LPG oraz dwoma stanowiskami ręcznej myjni samochodowej, kompresorem i odkurzaczem na działce nr [...] w O., (3) art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nieprzedstawienie analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i analizy stopnia zgodności rozwiązań przyjętych w planie miejscowym ze studium, (4) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez niedopuszczenie lokalizacji wolnostojącego budynku usługowego, gdy w najbliższym sąsiedztwie prowadzona jest działalność gospodarcza – myjnia portalowa i myjnia bezdotykowa w budynku wolnostojącym (działka nr [...]) oraz handel butlami gazowymi (działka nr [...]), (5) art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. przez określenie w planie miejscowym zasad kształtowania zabudowy z pominięciem opisanej wcześniej decyzji z dnia [...] marca 2015 r., (6) art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przez pominięcie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, (7) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przez uchwalenie planu miejscowego dla jednej nieruchomości, gdy możliwe było wydanie w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w trakcie prac nad planem miejscowym wniosła uwagi do tego aktu prawa miejscowego, lecz nie zostały one uwzględnione. M. L. podkreśliła, że jest właścicielką jedynej nieruchomości, która została objęta wspomnianym planem miejscowym. W pozostałym zakresie skarżąca powtórzyła przytoczone wyżej zarzuty, podnosząc, że kwestionowany przez nią akt prawa miejscowego jest nierzetelny, niekompletny, a przy tym w sposób niesprawiedliwy i arbitralny oddziałuje na prawo własności jej nieruchomości. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższa uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. powtarzający zarzuty i argumentację sformułowane w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2016 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Burmistrz O. wyjaśnił, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z prawem. Wniosek o przyjęcie wspomnianego aktu prawa miejscowego złożyli mieszkańcy ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w O.. Zgodnie z ustaleniami studium, dla rozważanego terenu przewidziana jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Celem powołanego aktu prawa miejscowego była kontynuacja rozwiązań wprowadzonych w planie miejscowym z 1994 r., który przewidywał dla poruszanego obszaru zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z usługami nieuciążliwymi dla otoczenia. Dlatego dla przedmiotowej nieruchomości wydano decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla budowy stacji paliw z pawilonem, wiatą i myjnią samochodową. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, organ wskazał, że nie pominięto aktualnej zabudowy omawianej działki. Oprócz wymienionej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, dla przedmiotowej nieruchomości wydano bowiem także dwie inne decyzje lokalizacyjne, które zostały częściowo skonsumowane w postaci pozwolenia na budowę. Aktualnie jednak teren ten pozostaje niezabudowany i nie jest tam prowadzona żadna działalność gospodarcza. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ administracji publicznej uzyskał opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], opinię Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], oraz opinię Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] Nietrafny jest również zarzut sprzeczności planu miejscowego z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż żaden przepis nie ustanawia zależności między tymi aktami. Wspomniana decyzja wydawana jest na pierwszych etapach procesu inwestycyjnego i nie stanowi nakazu zagospodarowania gruntu w określony sposób, którego adresatem byłby organ administracji publicznej. Nie można także zgodzić się z zarzutem dotyczącym braku analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego i zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Wywody te nie muszą przybierać bowiem postaci odrębnego dokumentu i nie podlegają samodzielnej kontroli. Abstrahując od tego zastrzeżenia, taki dokument został sporządzony i wchodzi w skład akt planistycznych. Należy przy tym zauważyć, że interes publiczny jest jedną z wytycznych, o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Miała ona istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdyż inicjatywa planistyczna była uzasadniona właśnie interesem społecznym, tj. zobiektywizowanymi potrzebami społeczności lokalnej, która nie wyrażała zgody na lokalizację stacji paliw w zurbanizowanym centrum. Organ administracji publicznej dążył przy tym do uporządkowania przestrzeni, mając na uwadze, że obecnie rozważana nieruchomość ma charakter niezagospodarowany i nie jest użytkowana. Dlatego przewidziano na omawianym obszarze kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej z dopuszczeniem usług, których uciążliwość nie może ograniczać jakości i sposobu życia mieszkańców. Organ administracji publicznej zaznaczył jednocześnie, że uwzględniono parametry i wskaźniki zabudowy, jakie są faktycznie ukształtowane w sąsiadującym terenie. Odnosząc się do wiaty przeznaczonej na myjnię samochodową, wskazano, że obiekt ten został rozebrany przed lipcem 2014 r., a teren tej działki pozostaje niezagospodarowany. Uwagi te potwierdza również dokumentacja fotograficzna wykonana na etapie prac planistycznych z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz zdjęcia zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym na potrzeby postępowania w sprawie opisanej budowy mikrostacji paliw). Organ administracji publicznej zaznaczył także, że przeprowadzona została analiza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego. Wywody skarżącej są w tej mierze bezzasadne również z tego powodu, że ograniczenia prawa własności wprowadzone w zaskarżonym akcie prawa miejscowego nie są dalej idące w porównaniu do studium i poprzednio obowiązującego planu miejscowego. Ustawodawca nie określa również powierzchni minimalnej, dla której może być sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wspomniany akt prawa miejscowego można zatem uchwalić także tylko dla jednej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, związane są z poprawnością i rzetelnością opracowania uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ul. [...] w miejscowości O., gmina O. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 1062). Skarżąca przedstawiła szereg zarzutów dotyczących wspomnianego aktu prawa miejscowego, które w ocenie Burmistrza O. są niezasadne. Sąd podzielił w tej mierze stanowisko organu. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, należy przede wszystkim zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Ponadto ustawodawca wskazuje przykładowo w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. katalog okoliczności, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze powyższe uwagi nie można podzielić stanowiska skarżącej, która uznaje, że nieuwzględnienie zgłaszanych przez nią wniosków i zastrzeżeń w trakcie uchwalania planu miejscowego było działaniem wadliwym. Do obowiązków organów planistycznych należało bowiem wyważenie interesu prywatnego i publicznego w sposób realizujący wymagania ładu przestrzennego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że kontrolowana obecnie procedura planistyczna została wszczęta z inicjatywy mieszkańców ul. [...], ul. [...], ul. [...] i ul. [...], zgłoszonej w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. (k. 1-2 akt adm.). Okoliczność ta nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Warto zatem zauważyć, że w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. wnoszono o uchwalenie planu miejscowego kontynuującego dotychczasową zabudowę, a nie o radykalną zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Z tej perspektywy interes prywatny skarżącej domagającej się istotnej zmiany istniejącego układu architektoniczno-urbanistycznego podlegał skonfrontowaniu z przedstawionym interesem lokalnej społeczności, stanowiącym element interesu publicznego. Należy ponadto zaznaczyć, że w świetle art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planu miejscowego. Oznacza to, że wymienione organy administracji publicznej nie mogą odstąpić od rozwiązań przyjętych w studium i odmiennie uregulować określone zagadnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli chciałyby one unormować określoną kwestię inaczej niż w studium, to konieczna jest uprzednia zmiana studium (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 464/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z kolei ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy O., załączonego do akt sądowych na płycie CD, rozważany obszar został oznaczony symbolem MN, dla którego przewiduje się zabudowę jednorodzinną wolnostojącą, bliźniaczą, szeregową i atrialną (s. 111 studium). Ponadto jako uzupełnienie dla wspomnianej zabudowy przewiduje się na poruszanym terenie lokalizację usług podstawowych, takich jak: handel detaliczny, gastronomia, galerie, biblioteki, szkoły, biblioteki, pracownie artystyczne, gabinety lekarskie, biura czy placówki handlowe, których uciążliwość nie może ograniczać jakości i sposobu życia mieszkańców (s. 112 studium). Oceniając z tej perspektywy zakazy korzystania z nieruchomości w określony sposób, ustanowione w § 5 powołanego planu miejscowego, należy uznać, że realizują one ustalenia zawarte wcześniej w studium. W szczególności § 5 pkt 1 i 2 tego planu miejscowego wprowadzający zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko za wyjątkiem inwestycji celu publicznego wypełnia postanowienie studium dopuszczające lokalizację uzupełniające zabudowy usługowej wyłącznie o nieuciążliwym charakterze. Ze swej istotny bowiem inwestycje, o jakich mowa w § 5 pkt 1 i 2 cytowanego planu miejscowego, wiążą się ze znacznym oddziaływaniem na nieruchomości sąsiednie i dlatego ich realizacja odbywa się w szczególnym trybie uregulowanym w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś."). Tym samym kontrolowany plan miejscowy jest zgodny z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Uwzględnienie natomiast żądania skarżącej i wprowadzenie na rozważanym terenie możliwości realizacji zabudowy usługowej o charakterze uciążliwym skutkowałoby niedozwoloną niezgodnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium. Takie działanie skutkowałoby z kolei w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważności uchwały (zob. wyrok NSA z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt II OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane rozwiązanie z § 5 pkt 1 i 2 powołanego planu miejscowego wyważa przy tym przekonująco interes prywatny i interes publiczny, a zatem nie można w zdaniem Sądu przyjąć, że organ administracji publicznej przekroczył przysługujące mu władztwo planistyczne. W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawodawca nie wprowadza kryterium minimalnej powierzchni lub liczby nieruchomości, dla której możliwe jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym sporządzenie planu miejscowego dla jednej działki nie może być uznane jako takie za działanie niedozwolone, a w szczególności za przekroczenie władztwa planistycznego. Co więcej, procedura uchwalania takiego planu miejscowego może gwarantować właścicielowi nieruchomości objętej tym aktem prawa miejscowego większą ochronę interesu prawnego z uwagi na konieczność uzyskania szerszego konsensu i uwzględnienia stanowisk organów współdziałających. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, należy uznać za nietrafne zastrzeżenia co do uzyskanych stanowisk innych organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret trzecie i szóste u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu do regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji obiektów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że organ administracji publicznej uzyskał wspomniane opinie, tj. pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (k. 86-87 akt adm.), oraz opinię Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w O. z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] (k. 96 akt adm.). Ponadto organ administracji publicznej w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], skierował odpowiedni wniosek do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., który doręczono skutecznie w dniu [...] lipca 2015 r. (k. 106-107 akt adm.). Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w P. nie odpowiedział na wspomniany wniosek, co w świetle art. 25 ust. 2 u.p.z.p. uważa się za pozytywne zaopiniowanie planu miejscowego. Tym samym należy uznać, że wymogi z art. 17 pkt 6 lit. a tiret trzecie i szóste u.p.z.p. zostały zachowane w rozpatrywanej sprawie. Niemniej skarżąca wywodziła, że organ administracji publicznej powinien był dokonać wspomnianego opiniowania z uwzględnieniem obecnej zabudowy i sposobu zagospodarowania rozważanej działki oraz wydanych dla tego terenu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Stanowisko to należy jednak uznać za nietrafne. Jak wynika bowiem z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p., przedmiotem opiniowania jest plan miejscowy jako taki, a nie potencjalne warianty rozwiązań proponowane przez zainteresowany podmiot. Ponadto z twierdzeń organu administracji publicznej zawartych w odpowiedzi na skargę, jak i z dokumentacji fotograficznej wynika, że aktualnie działka nr [...] nie jest zabudowa obiektem kubaturowym (k. 22-25 akt sądowych oraz k. 21-27 akt adm.). Co najwyżej możliwe jest stwierdzenie częściowego utwardzenia gruntu na wspomnianej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę wskazuje się także, że istniejąca uprzednio na przedmiotowym terenie wiata została rozebrana przed 2014 r. Fakt ten nie został zakwestionowany przez skarżącą. Należy przy tym zauważyć, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w myśl art. 71 u.u.i.ś określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jak wynika przy tym z art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., rozstrzygnięcie to wydawane jest przed uzyskaniem innych decyzji wymaganych w ramach procesu inwestycyjnego, m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Konsekwentnie zatem akt ten wskazuje ogólne wymogi, jakie powinna spełniać określona inwestycja z perspektywy ochrony środowiska. Nie determinuje on natomiast rozwiązań przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ani w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., ani w art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. ustawodawca nie nakazuje bowiem przeniesienia treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do planu miejscowego. Co więcej, ocena zgodności wspomnianego aktu prawa miejscowego z wymogami ochrony środowiska następuje właśnie przez uzyskanie opisanych wyżej opinii i uzgodnień wyspecjalizowanych organów administracji publicznej. Na marginesie warto zauważyć, że dokumentacja planistyczna obejmuje także kompleksową prognozę oddziaływania na środowisko (k. 143-162, 196-215 akt adm.). Konsekwentnie zatem zarzut skarżącej dotyczący pominięcia przy opracowywaniu planu miejscowego wydanej dla przedmiotowego terenu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy uznać za nietrafny. Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego braku analizy zasadności przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i analizy stopnia zgodności rozwiązań przyjętych w planie miejscowym ze studium. Należy bowiem zauważyć, że analizy te nie muszą przybierać formy odrębnego dokumentu, lecz jedynie powinny stanowić przedmiot refleksji organu administracji publicznej uzewnętrznionej np. w protokole obrad (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 683/12, Centralna Baza Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 274/09, tamże). Abstrahując jednak od tej uwagi ogólnej, trzeba zaznaczyć, że taki dokument został sporządzony na potrzeby kontrolowanego postępowania planistycznego – rozważania te zostały bowiem zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 5-6 akt adm.). Nie można także przychylić się do zarzutu skarżącej dotyczącego pominięcia prognozy skutków finansowych uchwalenia rozważanego planu miejscowego. Dokument ten został bowiem sporządzony i załączony do akt planistycznych (k. 163-167, 216-220 akt adm.). Kwestia ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych w związku z podjęciem wymienionego aktu prawa miejscowego nie wpływa na ważność tego aktu. Rozliczenia między skarżącą i organem administracji publicznej dokonywane są bowiem na drodze cywilnoprawnej w postępowaniu przed sądem powszechnym. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718).