II SA/Po 42/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 lipca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 68 pkt 1 i 3 a, b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud."), w dniu [...] r. wydał decyzję o nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]), w której nakazał Miastu [...] opróżnienie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] (dz. nr [...]), a także zarządził umieszczenie na tym budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich, w terminie tygodnia od dnia doręczenia decyzji. Ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadzona na nieruchomości kontrola wykazała, że uszkodzeniu uległa konstrukcja drewniana dachu. Oderwaniu uległa znaczna część pokrycia z papy. Kominy ponad dachem są zniszczone i grożą bezpośredniemu zawaleniu. Ściany budynku, konstrukcja stropu, konstrukcja dachu są w fatalnym stanie technicznym, mogą ulec zawaleniu. Stwarza to zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkającej w budynku osoby. Jednocześnie organ wskazał, że adresatem decyzji jest Miasto [...] jako właściciel nieruchomości. W odwołaniu z dnia [...] r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Prezydent Miasta [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, względnie orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 68 pkt 1 i 3 a, b Pr. bud. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż to Miasto [...] jest właściwe do wykonania nałożonych decyzją obowiązków oraz art. 7 i 77 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że zgodnie z art. 68 Pr. bud. adresatem decyzji wydanej w trybie tego przepisu może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Tymczasem co prawda w dziale II prowadzonej dla nieruchomości przez Sąd Rejonowy w [...] księgi wieczystej pod oznaczeniem [...] jako właściciel nieruchomości gruntowej wpisane jest Miasto [...], to jako użytkownik wieczysty gruntu oraz właściciel budynku wpisani są S. i L. W.. Wobec tego organ nadzoru bezprawnie wskazał Miasto [...] jako adresata decyzji wydanej w trybie art. 68 Pr. bud. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że obecnie nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie osoby, którą można by określić jako właściciela bądź zarządcę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia [...] r., znak: [...], Urząd Miejski w [...] poinformował jednak o ustaleniu potencjalnych spadkobierców S. i L. W. oraz o fakcie wniesienia do Sądu Rejonowego w G. Wydział II Cywilny powództwa w celu przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych osobach. Ze względu jednak na fakt, że obecny stan techniczny budynku zagraża bezpieczeństwu i życiu ludzi zarówno mieszkających w tym budynku jak i tych osób, które mogą znaleźć się w obrębie tego budynku, nie jest możliwe oczekiwanie przez organ nadzoru budowlanego na rozstrzygniecie sprawy dotyczącej ustalenia spadkobierców S. i L. W.. Skoro natomiast do zadań gminy należy zapewnienie ładu przestrzennego, ochrony zdrowia oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, to w obecnej sytuacji uznać należy, że zarządcą budynku mieszkalnego, znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...], jest Miasto [...]. Zatem zasadne jest wskazanie Miasta [...] jako adresata nałożonego obowiązku, co uzasadnione jest również celowością i szybkością prowadzonego postępowania (art. 12 § K.p.a.) w sytuacji, gdy stwierdzony stan techniczny obiektu zagraża wartościom chronionym przez prawo takim jak życie i zdrowie ludzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. Miasto [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: (1) art. 68 pkt 1 Pr. bud. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż Miasto [...] jest właścicielem lub zarządcą nieruchomości budynkowej oznaczonej w decyzji, podczas gdy w rzeczywistości Miasto [...] jest jedynie właścicielem nieruchomości gruntowej, zaś budynek jest własnością użytkownika wieczystego; (2) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania i przyjęcie, że stroną postępowania jest Miasto [...], w rezultacie skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu; (3) art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nie ustaleniu w sposób właściwy stron postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie utożsamia własność nieruchomości gruntowej z własnością (użytkowaniem wieczystym). Z art. 235 Kodeksu cywilnego wynika wprost, iż budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. Ponadto wskazano, że jedna z potencjalnych spadkobierczyń po zmarłych S. i L. W. E. O. zamieszkiwała w przedmiotowym budynku od października 1981 r. (data zameldowania), będąc jego posiadaczem samoistnym - faktycznym zarządcą. Świadczy o tym korespondencja kierowana od E. O. zarówno do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i do Miasta [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że E. O. otrzymała lokal socjalny i opuściła nieruchomość przy ul. [...] w [...], natomiast postępowanie spadkowe po L. W. i S. W. jest w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...], nakazującą Miastu [...] opróżnienie budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.; dalej: "Pr. bud."). Stosownie do art. 68 tej ustawy, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Z akt sprawy wynika, że w sprawie ziściła się przesłanka bezpośredniej groźby zawalenia się budynku. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, że kominy ponad dachem są zniszczone, ich stan grozi zawaleniem; z uwagi na uszkodzenie dachu w budynku występuje bardzo silne zawilgocenie, ściany są zagrzybione (k. 14 akt adm. organu I instancji). Następnie podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. w związku z wichurą, jaka miała miejsce w dniu [...] r. stwierdzono, że kominy ponad dachem są zniszczone i grożą zawaleniem, tak samo jak konstrukcja drewniana dachu (k. 25 i 26 akt adm. organu I instancji). Okoliczności te nie były kwestionowane przez strony postępowania. O ile w sprawie nie budzi wątpliwości, że stan techniczny budynku wypełnia dyspozycję art. 68 Pr. bud., o tyle kwestia adresata decyzji w okolicznościach niniejszej sprawy pozostała sporna. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że adresatem decyzji mogło być Miasto [...] jako właściciel nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], tj. gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny stanowiący przedmiot odrębnej własności. Podkreślić bowiem należy, że z treści komentowanego przepisu wynika jednoznacznie, że adresatem decyzji nakazującej opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Ponadto, omawiany przepis został przez ustawodawcę umieszczony rozdziale 6 Prawa budowlanego dotyczącym "Utrzymania obiektów budowlanych". Rozpoczynający ten rozdział art. 61 określa obowiązki nałożone przez ustawodawcę w zakresie użytkowania obiektu na właściciela i zarządcę obiektu. W konsekwencji nie może budzić wątpliwości, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 68 może być tylko właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten nie przesądza jednak ostatecznie, na kogo nałożone powinny być obowiązki, pozostawiając organom nadzoru budowlanego wybór, na który z wymienionych podmiotów należy nałożyć obowiązki w konkretnym stanie faktycznym. Organy winny przy tym kierować się zakresem czynności koniecznych do wykonania oraz możliwością wyegzekwowania nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 597/12 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak ustalenia organu w kwestii zasadności uznania określonych osób jako adresatów decyzji wydanej w oparciu o art. 68 Pr. bud. muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. Organ powinien wyjaśnić nie tylko zasadność nakazania w tym konkretnym przypadku opróżnienia bądź wyłączenia w określonym terminie całości lub w części budynku z użytkowania, ale też wykazać, że adresatem tych obowiązków uczynił osobę będącą właścicielem lub zarządcą obiektu budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że z księgi wieczystej nr [...], która dotyczy nieruchomości przy ul. [...] w [...], wynika, że właścicielem nieruchomości jest Miasto [...]. Jednakże, na nieruchomości ustanowiono na rzecz S. i L. W. użytkowanie wieczyste, które obejmuje własność budynku będącego odrębną nieruchomością (k. 14 – 23 akt adm. organu II instancji). Z art. 235 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm.) wynika, że budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem właścicielami budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] byli do chwili śmierci S. i L. W.. Z akt sprawy wynika, że osoby te zmarły, lecz nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe, podczas którego ustalono ich spadkobierców oraz nie wyznaczono kuratora spadku na czas trwającego postępowania spadkowego. W sprawie tej Miasto [...] wniosło do Sądu Rejonowego w [...] o przeprowadzenie postępowania spadkowego (k. 12 akt organu II instancji). Z powyższego wynika, że adresatem decyzji nakazującej opróżnienie budynku – wbrew dokonanym ustaleniom – uczyniono właściciela gruntu, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny, a nie właściciela lub zarządcy tego budynku. Wobec tego w sprawie doszło nie tylko do naruszenia art. 68 Pr. bud., które miało wpływ na wynik sprawy, a także do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa, że co prawda postępowanie spadkowe po S. i L. W. nie zostało przeprowadzone, to organ znajduje się w posiadaniu informacji dotyczących potencjalnego kręgu spadkobierców (k. 7 akt organu I instancji, k. 12 akt organu II instancji). Wśród nich znajduje się E. O., która wystąpiła do organu I instancji o przeprowadzenie kontroli i wydanie opinii dotyczącej stanu technicznego budynku. W trakcie postępowania E. O. wyjaśniła, że jest jednym ze spadkobierców S. i L. W. i jako jedyna zamieszkuje w budynku. Pozostali spadkobiercy nie interesują się nieruchomością, nie utrzymują jej i nie mają zamiaru ponosić kosztów remontu. Sama nie jest w stanie przeprowadzić niezbędnego remontu z uwagi na skomplikowaną sytuację własnościową oraz wysokie koszty prac. O kontrolę wystąpiła w związku z ubieganiem się o lokal socjalny (k. 8 i 18 akt organu I instancji). Z powyższego wynika, że E. O., będąca następcą prawnym dotychczasowych właścicieli spornego budynku, zachowywała się de facto jak zarządca tego budynku i to ona powinna być adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 68 Pr. bud. Sąd podkreśla, że to E. O. jako jedyna zamieszkiwała w spornym budynku (według skarżącego co najmniej od października 1981 r.) i podejmowała czynności zmierzające do zabezpieczenia go przed dostępem osób trzecich z uwagi na stan zagrożenia bezpośrednim zawaleniem. Co więcej, z kierowanych do organu pism wynika, że E. O. postrzegała siebie jako jedną z osób zobowiązanych do remontu tego budynku, która jako jedyna interesuje się nieruchomością, jednak nie ma środków niezbędnych do przeprowadzenia koniecznych prac budowlanych. Prezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wskazuje się, że dla uznania, ze dany podmiot jest zarządcą nieruchomości, na którego może zostać nałożony obowiązek wykonania określonych czynności, konieczne jest istnienie węzła obligacyjnego łączącego z jednej strony właściciela nieruchomości, z drugiej zaś osobę, która faktycznie włada nieruchomością na rzecz właściciela. Za zarządcę obiektu budowlanego uznać także należałoby posiadacza samoistnego tegoż obiektu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1053/08). Pozbawione wszelkich podstaw jest przy tym stanowisko organu odwoławczego, że skoro do zadań własnych gminy należy zapewnienie ładu przestrzennego, ochrony zdrowia oraz porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, to Miasto [...] jest zarządcą spornego budynku mieszkalnego. W związku z powyższym za zasadny należało uznać zarzut błędnego określenia kręgu stron postępowania, albowiem skoro obowiązki, o których mowa w art. 68 Pr. bud. mogą być nałożone wyłącznie na właściciela lub zarządcę budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, to stroną takiego postępowania są właściciel lub zarządca obiektu. Stronami postępowania nie są najemcy lokali (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 928/96), ani gmina obowiązana do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów, której przesyła się decyzję informacyjnie na podstawie art. 68 pkt 2 Pr. bud. (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1772/10). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...], albowiem wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 68 Pr. bud., które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pierwszej kolejności ustali krąg stron postępowania, rozważając przy tym, czy stronami nie powinni być wszyscy następcy prawni S. i L. W.. Następnie organ w sposób niebudzący wątpliwości ustali, czy w sprawie w dalszym ciągu istnieje konieczność nałożenia obowiązku opróżnienia budynku mieszkalnego, albowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że budynek ten jest w tej chwili niezamieszkany. Dalej organ zastosuje się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając kwotę [...]zł tytułem zwrotu wpisu od skargi i kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.