II SA/Po 421/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi M. L. i K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 19 grudnia 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "SKO"), po rozpoznaniu odwołania K. L. i M. L. (dalej jako: "Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z 10 października 2024 r., nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidzianej do realizacji na terenie części działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości R., gm. S.. Decyzję, jak wynika z jej uzasadnienia, wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 18 września 2023 r. Skarżący wystąpili do organu I instancji o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Decyzją z 15 grudnia 2023 r. nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy stwierdzając, że w obszarze analizowanym nie występują budynki mieszkalne tworzące zespół, teren ma charakter rolniczy, a planowana zabudowa stałaby w sprzeczności z istniejącym sposobem zagospodarowania, nie tworzyłaby ładu przestrzennego i nie kontynuowałaby funkcji występującej w najbliższej przestrzeni wykorzystywanej rolniczo. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Skarżący zarzucając nieprzeprowadzenie rzetelnej analizy urbanistycznej wyznaczonego obszaru oraz brak ustalenia parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Decyzją z 20 marca 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji stwierdzając, że odmowa ustalenia żądanych warunków zabudowy jest przedwczesna. Kolegium zaleciło organowi I instancji poprawne wyznaczenie obszaru analizowanego i wykazanie jakie cechy charakteryzują zabudowę na poszczególnych działkach w całym obszarze objętym analizą z uwzględnieniem parametrów i wskaźników określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) Decyzją z 10 października 2024 r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji stwierdzając, że w najbliższym sąsiedztwie planowanej zabudowy nie ma żadnych budynków, a realizacja zabudowy oderwanej przestrzennie od lokalnych uwarunkowań, umożliwiająca niewątpliwie rozprzestrzenianie się zabudowy w terenach rolniczych spowoduje nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli Skarżący zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazując, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa o podobnych parametrach i funkcji, co umożliwia ustalenie żądanych warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję powołało się na przepisy u.p.z.p. jednocześnie wskazując, że projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, a poprzedziła go analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analiza jego stanu faktycznego i prawnego, sporządzona zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami Kolegium. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie obszar analizowany jest bardzo rozległy, albowiem front działki wskazany przez Skarżących od strony wewnętrznej drogi gminnej stanowiącej działkę nr [...] wynosi 300 m, a więc obszar analizowany określony w promieniu trzykrotnej szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki, zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. to 900m w każdą stronę. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że analizą objęto następujące działki zabudowane: [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...] [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] łącznie 36 działek zabudowanych. Jednocześnie ustaliło, że posadowiona w obszarze analizowanym zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, zagrodowa, tereny upraw rolnych, tereny leśne, pastwiska, nieużytki, łąki i tereny komunikacyjne. Kolegium wskazało również, że w obszarze analizowanym budynki położone są w zróżnicowanej odległości od drogi publicznej od 0,5m do 118,5m. Wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 1% do 27,4%, a jego średnia wartość 12,3%. Szerokość elewacji frontowej budynków to od 3m do 110m, przy czym średnia szerokość to 16,3m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej sięga od 2m do l0m, wysokość głównej kalenicy - od 2m do 11m, kąt nachylenia połaci dachowych od 12° do 45°. Powyższe dane Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło na podstawie szczegółowego wykazu działek załączonego do analizy urbanistycznej, parametry, wskaźniki i gabaryty opisano odrębnie dla każdej działki zabudowanej. Mając na względzie powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowana zabudowa na terenie objętym wnioskiem nie jest możliwa do realizacji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium z dokumentów graficznych i tabelarycznych wprost wynika, że w sąsiedztwie terenu planowanego do zabudowy kompleksem budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w promieniu około 400m nie występuje żadna zabudowa. W ocenie biegłego urbanisty, odległość około 400m przesądza o tym, iż zbieżność funkcji mieszkaniowej budynków istniejących i niektórych ich parametrów z budynkami planowanymi nie może być wzięta pod uwagę, ponieważ nie ma żadnego powiązania tych terenów, w szczególności pod względem funkcjonalnym. Budowa zespołu 8 budynków mieszkalnych, jak zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego słusznie zauważył organ I instancji, stoi w sprzeczności ze sposobem zagospodarowania terenów sąsiednich o charakterze typowo rolniczym. Załączona do wniosku koncepcja zagospodarowania działki nr [...] wskazuje, że planowana inwestycja stanowić będzie podstawę do dalszej ekspansji zabudowy mieszkaniowej na terenach rolniczych, co zaburzy ład przestrzenny i zniweczy walory krajobrazowe. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Skarżący zarzucając jej naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z przepisami art. 7, 77 i 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej jako: k.p.a.) poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy Decyzji Organu I Instancji podczas, gdy została oparta na opinii urbanistycznej, w której to: a) urbanista dokonał nieuprawnionego rozróżnienia pojęcia działki sąsiedniej w rozumieniu przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; dalej jako: Rozporządzenie) od pojęcia działki znajdującej się w obszarze analizowanym, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p), podczas gdy działka sąsiednia to właśnie działka znajdująca się w obszarze analizowanym; b) urbanista doszedł do błędnego przekonania, że brak jest możliwości ustalenia warunków nowej zabudowy z uwagi na fakt, że działki znajdujące się w "bezpośrednim lub bliskim sąsiedztwie" nie dają możliwości ustalenia parametrów zabudowy, podczas gdy dokonanie takich ustaleń jest możliwe w oparciu o działki znajdujące się w obszarze analizowanym; c) urbanista niekonsekwentnie uznał, że nie jest wstanie ustalić części parametrów (linia zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) podczas gdy był w stanie ustalić część pozostałych parametrów (szerokość elewacji frontowej budynku, geometria dachu), pomimo, że przedmiotem odniesienia są te same nieruchomości sąsiednie tj. znajdujące się w obszarze analizowanym; d) urbanista nieprawidłowo przyjął, że wartość wnioskowanego wskaźnika zabudowy Inwestycji (7,41 - 12,3%) musi w całości wpisywać się w średnią wartość tego parametru (którą ustalił właśnie na 12,3%), podczas gdy sam wskazał, że wskaźnik ten waha się w zakresie od 1 do 27,4 %; e) urbanista nie ustalił wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pomimo stwierdzenia, że wartość oznaczona przez inwestora we wniosku zawiera się w wartości parametru w obszarze analizowanym; 2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy organ I instancji stwierdził błędnie, że odmawia ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy, co nie licuje z ustaleniami opinii urbanistycznej i wywodem organu I instancji poczynionym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji; 3. art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy łącznie spełnione są wszystkie warunki uprawniające Skarżących, a obligujące organy, do ustalania warunków zabudowy dla inwestycji; 4. § 4 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do jego niezastosowania i niewyznaczenia linii zabudowy, a to z uwagi na fakt, że organy, w ślad za błędną opinią urbanistyczną, dokonały nieuprawnionego rozróżnienia pojęć działki sąsiedniej w rozumieniu przepisów Rozporządzenia od pojęcia działki znajdującej się w obszarze analizowanym, o którym mowa w przepisach u.p.z.p. i tym samym nieprawidłowo przyjęły, że brak jest działek w bliskim sąsiedztwie, które miałyby tworzyć urbanistyczną całość z Inwestycją, umożliwiając tym samym wyznaczenie linii zabudowy; 5. § 5 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do jego niezastosowania, w ślad za błędną opinią urbanistyczną tym samym i nieustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie, że wartość wnioskowanego wskaźnika zabudowy Inwestycji (7,41 - 12,3%) musi w całości wpisywać się w średnią wartość tego parametru (ustaloną na 12,3%), podczas gdy urbanista sam wskazał, a organy przyjęły, że wskaźnik ten waha się w zakresie od 1 do 27,4 %; 6. § 7 poprzez jego niezastosowanie, w ślad za błędną opinią urbanistyczną i tym samym nieustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, a to z uwagi na fakt, że organy dokonały nieuprawnionego rozróżnienia pojęć działki sąsiedniej w rozumieniu przepisów Rozporządzenia od pojęcia działki znajdującej się w obszarze analizowanym, o którym mowa w przepisach u.p.z.p. i tym samym nieprawidłowo przyjęły, że brak jest działek w bliskim sąsiedztwie umożliwiających wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Mając na względzie powyższe Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie Skarżący wnieśli o zasądzenie od organu II instancji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał skargę. Pełnomocnik Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przewidzianej do realizacji na terenie części działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości R., gm. S.. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2024, poz. 572 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie). Na wstępie wyjaśnić należy, że w przedmiotowej sprawie słusznie organy uznały, że zastosowanie ma ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688), a to z uwagi na datę złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz treść art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Nadto w sprawie zastosowanie znajdowało nieobowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm..). Otóż o ile ten akt wykonawczy do u.p.z.p. został uchylony dnia 26 lipca 2024 r. na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024r., poz. 1116), o tyle zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przechodząc do meritum wskazać należy, że co do zasady określenie sposobów zagospodarowania terenu i warunków zabudowy inwestycji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (vide: art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 u.p.z.p.). Ustalenia w ww. decyzji wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku gdy projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim ustawowym warunkom, organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego załatwienia wniosku. Jeżeli natomiast inwestycja nie spełnia choćby jednego z ustawowych warunków, na organie ciąży obowiązek odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. m.in. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308). Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ nie ma w tym względzie dowolności, a ustalenia decyzji są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020 r., II SA/Rz 728/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA pod adresem publ. bazy, zwanej dalej: "CBOSA"). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał również na uwadze, iż zgodnie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. uprawnia każdego dysponującego tytułem prawnym do terenu objętego zamiarem inwestycyjnym do jego zagospodarowania, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesów osób trzecich. Przepis powyższy wyraża zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie terenu inwestycji w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. W wyroku z dnia 24.02.2005 r. (sygn. IV SA/Wa 950/04, CBOSA) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że regulacja powyższa ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w sąsiedztwie funkcji (rodzaju) zabudowy oraz cech i parametrów zabudowy o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, na terenie sąsiadującym z terenem inwestycji, dostępnym z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, musi znajdować się co najmniej jeden obiekt podobny do planowanego, pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji zarówno funkcji zabudowy (rodzaju zabudowy), jak i parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (vide: definicja "dobrego sąsiedztwa" według brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W tym miejscu zaznaczyć należy, iż na postępowanie wyjaśniające, prowadzone w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, składa się między innymi dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora. Przy tym w tym miejscu przypomnieć należy, iż wniosek wszczynający postępowanie został złożony w dniu 18 września 2024 r., a więc przed wejście w życie w dniu 24 września 2023 r. znowelizowanego, na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), art. 61 u.p.z.p. Z tych też względów wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w brzmieniu sprzed 24 września 2025 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Powyższy przepis w przeciwieństwie do brzmienie po 24 września 2023 r. nie przewiduje ograniczeń co do maksymalnego obszaru analizowanego. Z tych też względów mając na uwadze, iż inwestor dostęp do drogi określił poprzez drogę wewnętrzną tj. działki [...] (działki w rejestrze opisane jako działki drogowe stanowiące własność gminy) organ zasadnie wyznaczył obszar analizowany - jako trzykrotność szerokości frontu działki (ok. 300m)- na 900 m. Tym samym w ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W tym miejscu podkreślić należy, iż zrt. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, W. 2013, s. 506). Rozpoznając niniejszą sprawę należy mieć na uwadze, iż ustawa nie definiuje jednak pojęcia działki sąsiedniej, a w orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1580/18, LEX nr 3115133). Takie tez rozumowanie działki sąsiedniej przyjęły organy w niniejszej sprawie. Z tych tez względów zarzuty skargi w zakresie nieuprawnionego rozróżnienia działki sąsiedniej od działki w obszarze analizowanym nie znajdowały uzasadnienia. W wyroku z dnia 13 lutego 2014 r. , sygn. akt II OSK 2213/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "w art. 1 u.p.z.p. określono m.in. zakres i sposoby postępowania w sprawach ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. W zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zaś zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zdefiniowanie tego pojęcia w języku prawnym wyprowadzono z ukształtowanych poglądów doktryny urbanistycznej, a zatem dla ich wyjaśnienia i zastosowania w konkretnej sprawie sięgnąć trzeba do ich znaczenia zawartego w języku specjalistycznym. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Ład przestrzenny odpowiada systemom wartości właściwym danej społeczności. W tym też wyraża się tzw. władztwo planistyczne gminy reprezentującej tę społeczność. Harmonia zaś jest synonimem ładu rozumianego jako zgodność, stosowne uporządkowanie elementów. Jej atrybutami są m.in. spójność, a zarazem zwartość, dążenie systemu urbanistycznego do relacji niesprzecznych, a także czytelność, czyli regularność dająca się ująć w relacje geometryczne. Tak rozumiany ład przestrzenny wykracza znacząco poza sferę architektoniczno-urbanistyczną oraz nakazuje uwzględniać inne uwarunkowania, a szczególnie powiązanie ładu przestrzennego z rozwojem lokalnym, co też powoduje że ład przestrzenny musi być rozpatrywany i oceniany szeroko, w perspektywie zdecydowanie przekraczającej tylko urbanistyczno-architektoniczny punkt widzenia. Pojęcie ładu przestrzennego zapisano w ustawie zarówno na użytek tworzenia aktów generalnych, jak i indywidualnych.". Zatem skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, przy czym przy tak szeroko wyznaczonym obszarze analizowanym jak w niniejszej sprawie będzie to zabudowa występująca pełnej części tego obszaru tworzącą urbanistyczną całości. Wobec powyższego wskazać należy, iż najbliższa zabudowa zgodnie z ustaleniami analizy urbanistycznej, mające potwierdzenie w załączniku graficznym do analizy, znajduje się około 400 m od terenu inwestycji. Natomiast sama nieruchomość będąca przedmiotem inwestycji znajduje się przy lesie wśród pól. Tym samym istniejąca zabudowa mieszkaniowa występująca w odległości około 400 m od działki zainwestowania pozostaje poza sąsiedztwem urbanistycznym umożliwiającym uznanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie obiektu budowlanego mającego charakter dominujący na terenie analizowany. Tymczasem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą przeznaczenie terenu i parametry zabudowy powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalne jest lokalizowanie w drodze decyzji nowej inwestycji, która dominowałaby nad zabudową istniejącą. Sytuacja powyższa miałaby miejsce w niniejszej sprawie. Dopuszczenie realizacji inwestycji, polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych w formie osiedla, w sytuacji gdy brak jest tego typu zabudowy na całym, i co wymaga podkreślenia obszernym, terenie analizowanym, nie byłby równoznaczny z kontynuacją funkcji, lecz oznaczałby wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy, którą de facto byłaby budowa osiedla mieszkaniowego w głąb terenów mających obecnie charakter terenów rolnych. Konieczne jest w tym miejscu wyjaśnienie, że wydając decyzję o warunkach zabudowy organy zobowiązane są do odniesienia planowanej inwestycji do uwarunkowań lokalnych – w tym przede wszystkim istniejącego sposobu zabudowy. Dla wydania decyzji pozytywnej nie jest więc wystarczające – jak chce tego skarżący – stwierdzenie, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na istniejąca - w znacznej odległości od terenu inwestycji - zabudowę mieszkaniową, w sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie miała charakter dominujący, a więc będzie stanowić punkt odniesienia dla kolejnych inwestycji na obszarze analizowanym. Innymi słowy, to właśnie planowana przez skarżącego inwestycja przesądzałaby o dalszym sposobie zagospodarowania terenów objętych analizą urbanistyczną. Z powyższych względów podzielić należy stanowisko organu I instancji, że realizacja przedmiotowej inwestycji budowlanej, oderwanej przestrzenie od lokalnych uwarunkowań spowodowałaby dalszy rozrost intensywnego zainwestowania, który w obszarze analizowanym jak wykazano w analizie nie występuję, stanowiąc nie jako precedens umożliwiający występowanie o warunki zabudowy dla nowych inwestycji, dotyczących zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przez innych inwestorów. Skutkiem tego byłoby nieodwracalne zaburzenie ładu przestrzennego i walorów krajobrazowych, których ochronę zapewniają w swym założeniu przepisy art. 1 ust 4 u.p.z.p. Spowodowałoby uruchomienie wysoce niekorzystnego zjawiska rozprzestrzeniania się zwartej zabudowy typu miejskiego w głąb terenów dotąd od niej wolnych, w sposób całkowicie przypadkowy i nie uwzględniający uwarunkowań funkcjonalno - przestrzennych najbliższej okolicy. Z tych też względów w ocenie składu orzekającego organy zasadnie uznały, iż niespełniona została zasada dobrego sąsiedztwa. W odniesieniu do powyższego posiłkowo odwołać należy się do uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (sejm IX kadencji nr druku 3097), w którym wyjaśniając motywy określenia maksymalnych granic analizy urbanistycznej jednoznacznie wskazano, że "Nowelizowany ust. 5a precyzuje wytyczne dotyczące ustalania obszaru analizowanego w postępowaniach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W myśl przepisu obszar analizowany wyznacza się w promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, jednak nie mniej niż 50 m i nie więcej niż 200 m. Rozwiązanie to ma ograniczyć manipulowanie wielkością obszaru analizowanego w celu objęcia analizą budynków o pożądanych parametrach, pomimo położenia w na tyle dużej odległości, że nie sposób jest mówić o kontynuacji funkcji czy cech zabudowy.". Mając powyższe na uwadze organ zasadnie, z uwagi na brak spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, odmówił ustalenia warunków zabudowy. Z tych też względów zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy czym mając na uwadze powyższe Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi, a dotyczących już konkretnych parametrów inwestycji, skoro w niniejszej sprawie, jak wskazano wyżej, nie jest spełniona zasada dobrego sąsiedztwa. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.. Wbrew zarzutom skargi organ II instancji prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Burmistrza, a uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają stawiane im przez przepisy prawa wymagania. Z obszernego uzasadnienia organu I instancji, częściowo powielonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jednoznacznie wynika jaka była podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ wskazał podstawę prawną oraz faktyczną decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.