II SA/Po 427/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Marta Ziewińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi H. C. i J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie rekultywacji gruntów oddala skargę. Pismem z dnia 26 października 2023 r. Starosta G. wystąpił do Burmistrza T. (dalej jako: "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") o wydanie opinii w sprawie ustalenia kierunku rekultywacji gruntu ornego klasy VI, obejmującego powierzchnię ok. 0,9742 ha w granicach geodezyjnych działki nr [...] (pow. 8,6680 ha), ark. mapy [...], obręb P., gmina T.. Na wskazanym gruncie znajduje się wyrobisko, które nie powstało w wyniku działalności wydobywczej. Teren ten jest zdegradowany i nie nadaje się do rolniczego użytkowania. Inwestor wskazał, że planuje przeprowadzić rekultywację poprzez wyrównanie terenu z zastosowaniem odpadowej wełny skalnej o kodzie [...] oraz innych odpadów o kodach: [...] – żużle odlewnicze; [...] – rdzenie i formy odlewnicze po procesie odlewania inne niż wymienione w [...]; [...] – pył z gazów odlotowych innych niż wymienione w [...]. Wskazane odpady mają zostać zastosowane naprzemiennie z warstwą gleby pochodzącej z licznych nierówności występujących na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2023 r. Burmistrz T. negatywnie zaopiniował sposób rekultywacji części działki ewidencyjnej nr [...], obręb P., gmina T., na której znajduje się wyrobisko, które nie powstało w wyniku działalności wydobywczej. Zdaniem Burmistrza mieszanie gleby z odpadami może spowodować zanieczyszczenie wód gruntowych i obniżyć jej jakość. Dodał przy tym, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stanowi teren rolny a nie teren przetwarzania odpadów. Następnie pismem z dnia 17 listopada 2023 r. pełnomocnik wnioskodawców (H. C. i J. C.) wniósł zażalenie na wyżej opisane postanowienie. Wskazano w nim, że Burmistrz wykroczył poza zakres swoich kompetencji, ponieważ nie był umocowany, aby wypowiadać się w kwestii ewentualnego zanieczyszczenia wód gruntowych, obniżenia klasy bonitacyjnej gleby, a także nie mógł powoływać się na interes społeczny oraz słuszny interes właścicieli gruntów sąsiadujących. Jedyną podstawą opinii powinny być ustalenia planu miejscowego, jednak te dotyczą tylko przedsięwzięć nowych podjętych po 20 czerwca 2022 r., czyli po dniu wejścia w życie planu miejscowego. Tymczasem przetwarzanie odpadów na działce nr [...] odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia 30 lipca 2014 r. (znak: [...]) zezwalającej H. C. na przetwarzanie odpadów w miejscowości P. na działkach nr [...] i [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. W wyniku skargi H. i J. C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2024 r., sygn. akt II SA/Po 412/24 sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza T.. W ocenie Sądu Burmistrz wydając postanowienie w przedmiocie opinii wymaganej zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej również jako: "ustawa") powinien bezwzględnie ustosunkować się do sprawy, która ma być przedmiotem rozstrzygnięcia Starosty G. – którą to sprawą, jak wynika z pisma z 26 października 2023 r., ma być ustalenie kierunku rekultywacji gruntu rolnego stanowiącego część działki oznaczonej w ewidencji jako działka nr [...], położonej w obrębie P., gmina T., a także ustalenie osoby obowiązanej do rekultywacji – nie zaś do samego pisma Starosty G. z 26 października 2023 r., które zostało przez Burmistrza wprost potraktowane jako wniosek będący przedmiotem opiniowania. Powyższe doprowadziło do błędnej konstrukcji rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Burmistrza T., co świadczy o istotnym naruszeniu art. 22 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W postanowieniu organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował bowiem przedłożony wniosek Starostwa Powiatowego w G. z 26 października 2023 r. w sprawie wydania opinii, co literalnie odczytując tę treść oznacza, iż organ ten nie wyraził negatywnego stanowiska wobec wspomnianego w piśmie Starosty rolnego kierunku rekultywacji, o czym mogłoby z kolei świadczyć uzasadnienie rzeczonego postanowienia, a w sposób negatywny odniósł się do samego wystąpienia Starosty o wyrażenie takiej opinii. Zdaniem Sądu Burmistrz dopuścił się również istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "K.p.a."). W przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych, poza pismem Starosty G. z 26 października 2023 r., brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których miałby wynikać wspomniany w tym piśmie rolny kierunek rekultywacji, a które to dokumenty zgromadzone zostały w postępowaniu prowadzonym przez Starostę w sprawie z art. 22 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest to o tyle istotne, iż ze wspomnianego już wielokrotnie pisma Starosty wynika, że przedmiotem zainteresowania tego organu w postępowaniu głównym jest grunt rolny stanowiący nie całość działki nr [...], a jedynie jej część. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego w trybie z art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało natomiast doprecyzowane, o jaką konkretnie część tej działki chodzi, co świadczy o tym, iż organ mający wyrazić opinię nie wyjaśnił nawet w sposób należyty wszelkich istotnych okoliczności faktycznych związanych z jej przedmiotem. Po trzecie, Sąd wskazał, iż w aktach administracyjnych brak jest decyzji Starosty G. z 30 lipca 2014 r. (znak: [...]), która rozstrzygać ma w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów m.in. na działce nr [...]. Na decyzję tę skarżący po raz pierwszy powołali się w zażaleniu na postanowienie organu pierwszej instancji, jednak Kolegium wbrew dyspozycji art. 106 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego poprzez pozyskanie tej decyzji i ocenę jej znaczenia dla mającej zapaść opinii, w tym zwłaszcza w kontekście prezentowanego stanowiska o niedopuszczalności proponowanego rolnego kierunku rekultywacji w świetle postanowień uchwały nr LIX/407/2022 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: [...], [...], [...] oraz [...], położony w gminie T. (Dz. Urz. Woj. [...]. Z 2022 r. poz. 4377; dalej jako: "MPZP"). Sąd zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, iż opinia będąca przedmiotem postępowania wydawana jest w granicach uznania administracyjnego, powyższe nie oznacza jednak dowolności w działaniu orzekających w sprawie organów. W przypadku uznania administracyjnego orzeczenie zgodne z prawem powinno być poprzedzone rzetelnie przeprowadzonym postępowaniem dowodowym w niezbędnym dla sprawy zakresie, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia, wraz z odniesieniem się do argumentacji podnoszonej przez stronę, tak by nawet w przypadku negatywnego dla niej rozstrzygnięcia, z uzasadnienia wynikało, iż jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę i rozważone. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Burmistrz zobowiązany będzie przede wszystkim do uzupełnienia materiału dowodowego sprawy celem jednoznacznego ustalenia przedmiotu opinii, a następnie dokonania oceny znaczenia dla treści wyrażanej opinii decyzji Starosty G. , jaka zdaniem skarżących kształtować ma ich sytuację prawną wobec działki nr [...] w kontekście planowanego rolnego kierunku rekultywacji jej części. Dopiero te czynności, o ile w ich wyniku nie okaże się konieczne podjęcie dalszego jeszcze postępowania wyjaśniającego, pozwolą na rzetelne zaopiniowanie wniosku skarżących co do określenia rolnego kierunku rekultywacji gruntów. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, w toku którego organ pierwszej instancji włączył do akt m.in. kopię decyzji Starosty G. z 30 lipca 2014 r. (znak: [...]) z mapą ewidencyjną, oraz zmieniającą ją decyzję Starosty G. z dnia 15 lutego 2018 r. (znak: [...]), Burmistrz T., postanowieniem z dnia 15 stycznia 2025 r. negatywnie zaopiniował sposób rekultywacji części działki ewidencyjnej nr [...], obręb P., gmina T.. W uzasadnieniu organ I instancji argumentował, że wykonanie robót ziemnych polegających na zastosowaniu wymienionych przez inwestorów odpadów naprzemiennie z warstwą gruntu jest sprzeczne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w którym nakazano zachowanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i nie dopuszcza się na tym terenie przetwarzania odpadów. O ile sam kierunek rekultywacji jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, to wykorzystanie w tym celu odpadów nie jest w jego ocenie dopuszczalne. Podkreślił przy tym, że decyzje odnoszące się do przetwarzania odpadów wydawane były, gdy nie obowiązywał jeszcze plan miejscowy, a opinia ma dotyczyć stwierdzenia zgodności kierunku rekultywacji z jego postanowieniami. Organ pierwszej instancji podkreślił jednocześnie, że powyższe wnioski wywodzi z okoliczności, iż w uchwale zawarto zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów szczególnych, w tym inwestycji dotyczących recyklingu, składowania lub przetwarzania odpadów. To z kolei doprowadza do wniosku, że nie istnieją podstawy dla wskazywania takowej działalności jako sposobu rekultywacji. Pismem z dnia 27 stycznia 2025 r. pełnomocnik wnioskodawców wniósł zażalenie na postanowienie Burmistrza. Podniesiono w nim, że rekultywacja z użyciem odpadów o kodzie [...] nie musi być uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie Studium przyjętego przez Radę Miejską uchwałą nr VI/44/2015 z dnia 25 lutego 2015 r., gdyż działka nr [...], zgodnie z jego postanowieniami leży na terenach strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej ([...]), gdzie przewidziano prowadzenie eksploatacji kopalin użytkowych, co wiąże się z obowiązkiem rekultywacji terenów pokopalnianych. W zażaleniu podkreślono, iż ustalenia planu miejscowego dotyczą tylko przedsięwzięć nowych podjętych po dniu 20 czerwca 2022 r., czyli po dniu wejścia w życie planu miejscowego. Tymczasem przetwarzanie odpadów na działce nr [...] odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia 30 lipca 2014 r. W zażaleniu podniesiono też, że Burmistrz naruszył § 5 pkt 6 MPZP, poprzez błędne przyjęcie, iż warunkiem przeprowadzenia rekultywacji z użyciem odpadów o kodzie [...] jest uwzględnienie takiego działania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 18 marca 2025 r. pełnomocnik wnioskodawców wniósł do Kolegium ponaglenie, wskazując że sprawa nie została jeszcze załatwiona. Postanowieniem z dnia 02 kwietnia 2025 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza. W uzasadnieniu stwierdzono, że działka, na której ma być przeprowadzona rekultywacja oznaczona została w MPZP symbolem [...] – tereny rolnicze. Dla tego terenu przewidziano: zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych; zachowanie istniejącego systemu melioracji; zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej; dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do gruntów rolnych; dostępność komunikacyjną terenów z przyległych terenów dróg publicznych oraz wewnętrznych. Z powyższego wynika, że działka nr [...] powinna być zagospodarowana rolniczo, a więc rekultywacja powinna zmierzać do podniesienia wartości użytkowej gruntu. Wykorzystanie odpadów do rekultywacji poprawiłoby rzeźbę terenu, ale nie przywróciłoby wartości użytkowej tego gruntu jako przeznaczonego pod produkcję rolną. Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.), ustawodawca zakazał przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Pewne wyjątki przewidziano w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). W procesie odzysku [...], [...] zezwolono na wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) planowane działanie nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie; 3) wypełnianie odpadami prowadzi się do rzędnych przyległych terenów nieprzekształconych z zastrzeżeniem, że warstwę powierzchniową o grubości od 1 do 1,5 m należy formować w sposób zapewniający jej funkcję glebotwórczą lub w sposób odpowiadający docelowemu przeznaczeniu terenu. W uchwale Nr LIX/407/2022 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: [...], [...], [...] oraz [...], nie przewidziano możliwości wypełniania odpadami terenów niekorzystnie przekształconych. Przedstawione wyżej argumenty, które zostały ujęte także w uzasadnieniu stanowiska Burmistrza T., powodują, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane w sposób dowolny. Burmistrz T. działał w graniach uznania administracyjnego formułując swoją opinię zgodnie z zasadami prawidłowej argumentacji popartej przepisami prawa. Pismem z dnia 7 maja 2025 r. H. C. oraz J. C., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na wyżej opisane postanowienie Kolegium. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne pominięcie wniosków dowodowych skarżących zgłoszonych w toku postępowania zażaleniowego, w tym wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii prof. Politechniki [...] dr hab. inż. K. O. z dnia 16 września 2024 r., co miało wpływ na rozstrzygnięcie i bezpodstawne uznanie, że proponowane przez wnioskodawców działania poprawiłyby rzeźbę terenu bez przywrócenia wartości użytkowej gruntu; 2. w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez bezpodstawne przyjęcie, że proponowane przez wnioskodawców działania poprawiłyby rzeźbę terenu bez przywrócenia wartości użytkowej gruntu czemu przeczy treść opinii dotyczącej dz. nr [...] w m. P. prof. Politechniki [...] dr hab. Inż. K. O. z 16 września 2024 r., z której wynika konieczność rekultywacji południowego fragmentu dz. nr [...] w m. [...], likwidacji w wyniku prowadzonego na północnej części działki odzysku odpadów o kodzie [...] licznych deniwelacji i dostosowania ukształtowania powierzchni do rzędnych terenów otaczających, wskazania metody rekultywacji z użyciem odpadu o kodzie [...] jako zgodnej z rolnym kierunkiem rekultywacji, stworzenia, na skutek powyższych działań, korzystnego środowiska dla rozwoju roślin w północnej części działki nr [...]; 3. naruszenie § 16 pkt 1 MPZP poprzez błędne uznanie, że niwelacja terenu i wypełnienie wgłębień odpadami o kodzie [...] zmieszanymi z glebą jest sprzeczne z rolniczym przeznaczeniem terenu dz. nr [...] i [...], nie dąży do zachowania dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, nie przywróci wartości użytkowej gruntu przeznaczonego do produkcji rolniczej; 4. naruszenie § 5 pkt 6 MPZP poprzez błędne jego zastosowanie, pomimo że działalnie polegające na rekultywacji gruntu w tym polegające na niwelacji terenu i wypełnieniu wgłębień odpadami o kodzie [...] zmieszanymi z glebą oraz odpadami o innych kodach nie zostało wymienione w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani też w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 5. naruszenie § 5 pkt 6 w zw. z § 33 MPZP w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż zakaz dotyczy działań związanych z działalnością dotyczącą przetwarzania odpadów rozpoczętą przed wejściem w życie planu zagospodarowania (tj. sprzed 20 czerwca 2022 r.) oraz związanym z powyższym rolnym kierunkiem rekultywacji gruntu; 6. naruszenie art. 4 pkt 18 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez bezpodstawne przyjęcie, że działanie skarżącego polegające na niwelacji terenu i wypełnieniu wgłębień odpadami o kodzie [...] zmieszanymi z glebą nie stanowi rekultywacji gruntów, wręcz przeciwnie działania te prowadzą do właściwego ukształtowania rzeźby terenu i poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych gruntu; 7. naruszenie przepisów postępowania art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odstąpienie przez organ pierwszej instancji od wcześniejszego własnego stanowiska co do wykładni przepisu art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i to zajętego w sprawie skarżącego w tożsamych okolicznościach sprawy, które to bezprawne działanie zaaprobowane zostało przez organ II instancji, 8. naruszenie przepisów postępowania art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych co do treści normy prawnej na korzyść strony, 9. naruszenie przepisów postępowania art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony Wobec wyżej przedstawionych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. pełnomocnik skarżących uzupełnił skargę wskazując kolejny zarzut, tj. naruszenie § 5 pkt 5 i 6 MPZP poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że ograniczenia i zakazy tam wyrażone obejmują odzysk poza instalacjami, gdy tymczasem działanie takie nie zostało wymienione w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ani w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ani też w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej pełnomocnik skarżących podtrzymał swoje stanowisko i wskazał na niekonsekwencję postanowień MPZP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy T. opiniujące negatywnie sposób rekultywacji części działki ewidencyjnej nr [...], obręb P., gmina T.. Okolicznością bezsporną – nie kwestionowaną przez strony pozostaje, że działka, na której ma być przeprowadzona rekultywacja została oznaczona w uchwale Nr LIX/407/2022 Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren części wsi: [...], [...], [...] oraz [...], nie przewidziano możliwości wypełniania odpadami terenów niekorzystnie przekształconych, symbolem [...] – tereny rolnicze. Dla tego terenu przewidziano: zachowanie dotychczasowego rolniczego sposobu zagospodarowania, w tym zachowanie istniejących zadrzewień i zakrzewień śródpolnych; zachowanie istniejącego systemu melioracji; zakaz zabudowy za wyjątkiem urządzeń infrastruktury technicznej i teletechnicznej; dopuszczenie usytuowania dróg gruntowych stanowiących dojazdy do gruntów rolnych; dostępność komunikacyjną terenów z przyległych terenów dróg publicznych oraz wewnętrznych. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5 (pkt 1) oraz kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (pkt 3). Natomiast art. 22 ust. 2 ustawy stanowi, że w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Przedmiotowa opinia jest wydawana w trybie określonym w art. 106 K.p.a., który w § 1 przewiduje, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Przepis ten w § 5 stanowi zaś, że zajęcie stanowiska przez organ współdziałający (w tym wypadku - opiniujący) następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Wobec tego zasadnie Kolegium wyjaśniło, że organ współdziałający jedynie uczestniczy w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest zatem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Istotnie, postępowanie przed organem współdziałającym ma charakter pomocniczego stadium postępowania głównego w danej sprawie, załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej - w niniejszej sprawie przez Starostę Kolskiego. Również trzeba zgodzić się z organem co do tego, że należy rozróżnić w ramach współdziałania opinię i uzgodnienie, a jest to o tyle istotne, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii jest formą rozstrzygnięcia o charakterze stanowczym, bowiem wiąże organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym. W konsekwencji, treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która wydawana jest przez organ rozstrzygający sprawę w postępowaniu głównym po uprzednim uzgodnieniu z organem współdziałającym. Natomiast w przypadku opinii brak jest takiej mocy wiążącej stanowiska organu zajętego w ramach współdziałania. Stąd też uprawniony jest wniosek, że organ wydający decyzję nie jest związany opinią organu współdziałającego, jakkolwiek uzyskanie opinii jest obowiązkowe. W takiej sytuacji trafnie organ II instancji skonstatował, że na gruncie przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie opinia co do kierunku rekultywacji ma charakter niewiążący dla organu rozstrzygającego sprawę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3022/15, Baza CBOSA). Należy również zaznaczyć, że opinia taka może być tożsama ze wskazywanym przez stronę kierunkiem rekultywacji, ale też może być zupełnie odmienna, jeżeli tylko dane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale sprawy. Podsumowując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że przy ocenie stanowiska organu opiniującego trzeba mieć na uwadze to, że aktem, który ostatecznie rozstrzyga o kierunku rekultywacji, jest decyzja wydana na podstawie art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy natomiast postanowienie opiniujące jest jedynie koniecznym elementem postępowania zmierzającego właśnie do wydania takiej decyzji lecz sama treść opinii nie jest wiążąca. W świetle art. 22 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania wydaje starosta po zasięgnięciu organu wykonawczego gminy (tj. przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta). Przedmiotowa opinia wydawana jest w sytuacji, gdy organ właściwy do wydania decyzji w sprawie rekultywacji obowiązany jest zwrócić się do organu współdziałającego o wyrażenie takiej opinii. Poza tym z art. 20 ust. 3 ustawy wynika, że rekultywację i zagospodarowanie gruntów planuje się, projektuje i realizuje na wszystkich etapach działalności przemysłowej. Z kolei przez rekultywację rozumie się zaś nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (patrz przepis art. 4 pkt 18 u.o.g.r.). Aktualnie nie ma zatem podstaw do uznania, że przepisy tej ustawy nakazują rekultywację zdegradowanych lub zdewastowanych gruntów rolnych wyłącznie w kierunku rolnym. Wydając decyzję w tym przedmiocie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, a decyzja w tym zakresie ma uznaniowy charakter (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1018/06, Baza CBOSA). Nie ma sporu co do tego, że zaaprobowanie (wskazanie, określenie) określonego kierunku rekultywacji powinno być wynikiem rozważenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wyważenia interesów stron postępowania. Proces ten powinien być jednak zorientowany na realizację celu ustawy, to jest na doprowadzenie do rekultywacji gruntów poprzez przywrócenie im wartości użytkowych lub przyrodniczych. W związku z tym, że przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie pozwalają na wskazanie w jednoznaczny sposób, jakimi kryteriami powinny kierować się organy administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia tej sprawy, rozważenie kwestii zakresu i charakteru oraz rodzaju rekultywacji powinni być dokonane na podstawie obowiązujących przepisów, w tym aktów prawa miejscowego, a do takich należy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego regulujący sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na obszarze jego obowiązywania . Trzeba zarazem pamiętać o tym, że to nie plan miejscowy zatwierdza projektowany sposób rekultywacji danego terenu, lecz decyzja właściwego organu, bowiem to określa kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy). Postanowienia danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i inne przepisy prawa miejscowego są zaś brane pod uwagę w procesie rozstrzygania w sprawach rekultywacji i zagospodarowania gruntów. Również opinie uzyskane w przedmiotowym trybie są wyrazem stanowiska organów, zajętego w ramach posiadanych kompetencji względem planowanego kierunku rekultywacji. Niemniej jednak trzeba mieć na uwadze, że w sprawie rekultywacji treść decyzji należy do wyłącznej kompetencji starosty, który w pełni i samodzielnie odpowiada za treść decyzji, zaś organ współdziałający ma jedynie kompetencję do zajęcia stanowiska w sprawie, w formie niewiążącej opinii. Fakt ten przesądza o tym, że kryteria opinii organu opiniującego nie muszą opierać się na tych samych przesłankach co podstawa prawna decyzji rekultywacyjnej. Inne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do sytuacji, że organ współdziałający – który opiniuje projektowany kierunek jedynie niewiążąco – przesądzałby o treści przyszłej decyzji. Dlatego też Sąd wyraża stanowisko, że opinia organu winna w swojej treści odnosić się do ustanowionych dla danego terenu warunków przeznaczenia i zagospodarowania danych terenów, jak również ochrony danych terenów, w tym gruntów rolnych i leśnych i ich wpływu na ocenę określanych w postępowaniu głównym kierunków i sposobów rekultywacji danego terenu. Co też warto podkreślić, obowiązek dbałości organów gminy o prawidłowe zagospodarowanie terenu gminy, także w zakresie ich rekultywacji, opiera się nie tylko na obowiązujących przepisach prawa, ale wynika z całokształtu podejmowanych działań na rzecz prawidłowego zagospodarowania terenu gminy, zgodnego przede wszystkim z interesem zamieszkujących gminę mieszkańców. W przedmiotowej sprawie skarżący legitymują się pozwoleniem na przetwarzanie na podstawie ostatecznej decyzji Starosty G. z dnia 30 lipca 2014 r. (znak: [...]). W decyzji powyższej wskazano, że odzysk odpadów prowadzony będzie poza instalacjami i urządzeniami w myśl art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach zawiera legalną definicję "odzysku" odpadów. W myśl tej definicji przez pojęcie odzysku rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Z kolei odzysk jest jedną z postaci przetwarzania odpadów przez które rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Zamierzone przedsięwzięcie mieści się w działaniach zdefiniowanych w powyższych przepisach. Proces odzysku polega w tym przypadku na wypełnieniu terenu niekorzystnie przekształconego (wyeksploatowanego wyrobiska) odpadami opisanymi we wniosku. Wobec powyższego należy podkreślić – a co wynika z przepisów regulujących hierarchię sposobów postępowania z odpadami – że procesy odzysku mają pierwszeństwo przed unieszkodliwianiem (art. 17 ustawy o odpadach). Odzysk polega w pierwszej kolejności na przygotowaniu odpadów przez ich posiadacza do ponownego użycia lub na poddaniu recyklingowi, a jeżeli nie jest to możliwe z przyczyn technologicznych lub nie jest uzasadnione z przyczyn ekologicznych lub ekonomicznych - na poddaniu innym procesom odzysku. Odpady, których poddanie odzyskowi nie było możliwe z przyczyn technologicznych, posiadacz odpadów jest obowiązany unieszkodliwiać. W ocenie Sądu działalność objęta wnioskiem jest przetwarzaniem odpadów poza instalacjami lub urządzeniami w rozumieniu art. 30 ustawy o odpadach. Ma to określone konsekwencje, gdyż w przypadku działalności objętej wnioskiem, na gruncie gospodarowania odpadami należy spełnić przesłanki określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. (art. 30 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy i odpadach). I tak, w procesie odzysku [...], [...] zezwolono na wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) pod warunkiem, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) planowane działanie nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie; 3) wypełnianie odpadami prowadzi się do rzędnych przyległych terenów nieprzekształconych z zastrzeżeniem, że warstwę powierzchniową o grubości od 1 do 1,5 m należy formować w sposób zapewniający jej funkcję glebotwórczą lub w sposób odpowiadający docelowemu przeznaczeniu terenu. Oznacza to, że odzysk określonych kategorii odpadów poza instalacjami i urządzeniami (a więc zgodnie z posiadanym zezwoleniem na przetwarzanie), poprzez wykorzystanie ich do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) jest dopuszczalny pod warunkiem, że wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów (a jest to planowane działanie) jest przede wszystkim określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dlatego to w pierwszej kolejności miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego regulują dopuszczalność wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych z wykorzystaniem odpadów, przy czym takie dopuszczenie musi mieć charakter pozytywny, a zatem plan miejscowy musi zawierać jednoznaczne stwierdzenie, że tego rodzaju działania są dopuszczalne na danym terenie. Innymi słowy, normy planu miejscowego muszą dopuszczać możliwość wykorzystania odpadów do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 1122/17, Baza CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy, że w zaskarżonym postanowieniu Kolegium zasadnie zwróciło uwagę na to, że określony sposób przetwarzania odpadów musi być w sposób jasny dopuszczony w planie miejscowym, a dopiero gdy plan nie rozstrzyga kwestii przetwarzania odpadów zgodnie z zamierzeniem, to o ewentualnej dopuszczalności wniosku strony w tym zakresie rozstrzyga właściwy organ w decyzji o warunkach zabudowy bądź w decyzji o rekultywacji. Tym samym zarówno decyzja o rekultywacji, jak i postanowienie w przedmiocie opinii dotyczącej projektu rekultywacji mogą rozstrzygać o dopuszczalności zastosowania danego procesu przetwarzania odpadów tylko w przypadku, gdy plan miejscowy tak stanowi. Z przywołanych regulacji prawa miejscowego w żadnym razie nie wynika, by prawodawca lokalny określił dopuszczalność wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) przy wykorzystaniu materiałów stanowiących odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Sąd podziela stanowisko organów co do tego, że postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przewidują dopuszczenia przetwarzania odpadów wraz z określeniem sposobu ich przetwarzania, odpowiadającemu zamierzeniu skarżącego polegającemu na wykorzystaniu odpadów do wypełnienia wyrobiska w celu rekultywacji gruntów. Stanowiło to podstawowy argument przemawiający za negatywnym zaopiniowaniem proponowanego kierunku rolnego rekultywacji i zagospodarowania terenów, a skarżący stanowiska tego nie zdołał skutecznie podważyć. W takich warunkach uprawnione było wydanie opinii negatywnej. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.