II SA/Po 434/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 3, art. 17, art. 20, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. u Z 2020 poz. 111 z póżn. zm. dalej u.ś.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020. poz. 256 z późn. zm. dalej k.p.a.) odmówił przyznania A. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą M. G.. Zdaniem Prezydenta świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje skarżącej z dwóch powodów. Po pierwsze organ wskazał, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, co z uwagi na wyraźne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. uniemożliwia przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Prezydent zwrócił przy tym uwagę, że w świetle przepisów u.ś.r. nie ma możliwości "zamiany" emerytury, na świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem organu I instancji niespełniona jest również przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. z uwagi na to, że niepełnosprawność podopiecznej M. G. istnieje od 43 roku życia. Od powyższej decyzji A. G. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podając że zaskarża decyzję w całości, wnosi o jej uchylenie i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, mianowicie: (1) art. 17 ust 1b pkt 1 i 2 u.ś.r poprzez ich zastosowanie i pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13, zgodnie z którym doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki; (2) art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r. poprzez niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części oraz zaniechanie poinformowania skarżącej o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania strony do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 31 marca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 1, 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 570 ), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekło o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Uzasadniając stanowisko Kolegium wskazało, że osoba wymagająca opieki (M. G.) jest pełnoletnią osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i niezdolną do samodzielnej egzystencji. Opiekę nad nią sprawuje A. G., która zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego jest osobą zobowiązana do alimentacji (rodzeństwo). Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że M. G. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (Orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] z dnia 3 lutego 2005 r. nr [...] ). Kolegium zwróciło uwagę, że jednym z powodów dla którego organ I instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było niespełnienie ustawowego warunku, wynikającego art. 17 ust. 1 b u.ś.r., dotyczącego daty powstania u M. G. niepełnoprawności. SKO wskazało, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niezgodność wymienionego przepisu z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona zakresowym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego ' świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Kolegium zwróciło uwagę, że A. G. z wnioskiem o przyznanie świadczenia wystąpiła w dniu 18 września 2020 r. mając ustalone od prawo do emerytury. Organ I instancji, stosując wykładnię literalną tego przepisu przyjął, że nie spełnia ona ustawowych wymogów do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem ma ustalone prawo do emerytury, co wyklucza możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne, o przyznanie którego wniosła A. G., wynosi obecnie [...] zł, natomiast wysokość świadczenia, emerytalnego wynosi [...] zł. A zatem świadczenie to jest znacznie niższe od wysokości ewentualnego świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium stwierdziło, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać a pobiera świadczenie emerytalne, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego, to jest w niniejszej sprawie - emerytury. Swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu emerytalnego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Kolegium mimo, że A. G. o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty wiedziała to takiego dokumentu nie przedłożyła w toku postępowania przed Organem I instancji jak również w toku postępowania odwoławczego, co stanowi negatywną przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. G. wskazała, że zaskarża w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 25 stycznia 2021 r. W skardze podniesiono następujące zarzuty: (1) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 u.ś.r. poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez skarżącą emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; (2) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. w związku z art.. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a emeryturą uzyskiwaną przez skarżącą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia; (3) naruszenie art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. emerytury skarżącej w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego; (4) naruszenie art. 9 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.., poprzez zaniechanie poinformowania skarżącej, o uznaniu okoliczności pobierania przez nią emerytury za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania skarżącej do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do emerytury, tym samym nie wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą emeryturę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca stanęła na stanowisku, że spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. Jej zdaniem jest uprawniona do zawieszenia prawa do emerytury, przedstawienia decyzji o jej wstrzymaniu organowi, który następnie przyzna wnioskowane świadczenie w pełnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. Zdaniem Sądu decyzje obu organów odpowiadają prawu, chociaż nie podzielono w pełni argumentacji stanowiącej motywy zapadłych rozstrzygnięć. Z akt sprawy wynika, że A. G. złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą. Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. We wniosku wskazała, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość wyboru świadczenia tj. rezygnacji z emerytury i uzyskania prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Organy I i II instancji nie podzieliły poglądu skarżącej i uznały odpowiednio, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez nią emerytury - przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Organ I instancji stwierdził nadto, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r. O ile Sądowi znane jest przywołane przez skarżącą orzecznictwo, wyrażające pogląd o możliwości wyboru przez opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia korzystniejszego (np. zawieszenie prawa do emerytury i ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne) to jednak w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie zaniechanie podjęcia pracy lub rezygnacja z niej nie nastąpiła przez wzgląd na sprawowaną opiekę, tylko z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego przez skarżącą i ustalenia prawa do emerytury. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: (1) matce albo ojcu; (2) opiekunowi faktycznemu dziecka; (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli wymienione wyżej osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W powołanym przepisie wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 (do których zalicza się skarżąca jako siostra podopiecznej) w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną. W orzecznictwie podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla osób w wieku produkcyjnym, które przez wzgląd na zaistniałe okoliczności życiowe – choroba bliskiej osoby – są zmuszone do zaprzestania pracy albo powstrzymania się od jej poszukiwania. Ustawodawca w trosce o opiekunów osób z niepełnosprawnościami ustanowił świadczenie pielęgnacyjne, które chociaż w części wynagrodzi im to, że poprzez swoje poświęcenie doznają uszczerbku w swojej sytuacji majątkowej, która dla osób w wieku produkcyjnym jest uzależniona wyłącznie od ich aktywności zawodowej (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 870/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 411/21, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"). Tego samego nie można powiedzieć o osobach w wieku poprodukcyjnym, które otrzymują stałe i co więcej, pewne świadczenie emerytalne. Wbrew pozorom, świadczenie emerytalne, choć obecnie wielokrotnie niższe, to jednak jest stabilniejsze, ponieważ jedynym kryterium jego przyznania jest osiągnięcie wieku emerytalnego. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje tak długo, dopóki nie odpadną podstawy jego przyznania, które to podstawy wiążą się z wystąpieniem zdarzeń przyszłych np. śmierć podopiecznego, upływ terminu wskazanego w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności etc. Bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca jest osobą w wieku emerytalnym, który osiągnęła w 2015 roku. Aktualnie utrzymuje się z emerytury. Ustalony stopień niepełnosprawności jej siostry datuje się zaś od [...] lutego 2000 r. (zob. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...] w aktach I instancji). Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika ani na etapie składania wniosku, odwołania, czy skargi nie wykazała, aby zrezygnowała/nie podejmowała zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką. Dokonując analizy akt sprawy Sąd nie dostrzegł żadnego związku pomiędzy sprawowaniem opieki a faktem, że skarżąca nie pracuje. Brak wykonywania pracy przez stronę jest związany z tym, że przeszła na emeryturę po osiągnięciu wieku emerytalnego. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy sprawowaną opieką a niepodejmowaniem zatrudnienia, co w świetle przywołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi przeszkodę w przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego niezależnie od deklaracji skarżącej, iż jest skłonna zrezygnować z emerytury, w sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organy obu instancji okazała się zasadna. W tych okolicznościach argumentacja skargi skupiająca się na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie mogła doprowadzić do wzruszenia decyzji, skoro jak wyżej wskazano nie został spełniony zasadniczy warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenie pielęgnacyjne jest dedykowane dla osób zdolnych do pracy z uwagi na pozostawanie w wieku produkcyjnym. Skarżąca taką osobą nie jest. W jej wypadku zaprzestanie wykonywania pracy było związane z osiągnięciem wieku emerytalnego, a nie z chorobą siostry. Nie doszło również do zarzucanego w skardze naruszenia przepisów postępowania, organ nie był zobligowany do ustalania różnicy w wysokości świadczeń, czy informowania skarżącej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury. Końcowo Sąd wskazuje, odnosząc się do stanowiska Prezydenta Miasta [...], który z powołaniem się na art. 6 k.p.a. uznał konieczność dalszego stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r., że organ I instancji nie ma podstaw do ignorowania skutków przywołanego przez Kolegium wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 i pomijania jednolitej już w tym zakresie linii orzeczniczej sądów, na co zwracało uwagę Kolegium już w uprzednio wydanej w sprawie decyzji (decyzja z dnia 30 grudnia 2020 r. k[...]). Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.") orzekł o oddaleniu skargi. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).