II SA/Po 435/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie podjęcia czynności kontrolnych; postanawia odrzucić skargę. /-/ B. Drzazga A. B., prowadzący przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w R., wniósł skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie czynności kontrolnych. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 84c ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U z 2010 r. nr 220 poz.1447 ze zm.), postanowił kontynuować czynności kontrolne w zakładzie przedsiębiorcy w ramach kontroli wszczętej w dniu 24 grudnia 2012 r. z dniem doręczenia stronie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli wraz z żądaniem przedstawienia dokumentów związanych z zakresem planowanej kontroli tj. prawną ochroną stosunku pracy, bezpieczeństwem, higieną pracy, a także legalnością zatrudnienia. Powiadomił o tym fakcie zainteresowanego w dniu 21 stycznia 2013 r. Wskazał, że powiadomienie to ma jedynie charakter informacyjny. Dodał, iż w myśl art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wniesienie sprzeciwu jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy przeprowadzenie kontroli jest niezbędne dla przeciwdziałania popełnieniu wykroczenia, co było powodem w niniejszej sprawie przeprowadzenia kontroli. W związku z tym Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. Oddział w K. uznał, że zgodnie z art. 84c ust. 1 w zw. z art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wniesienie sprzeciwu było niedopuszczalne. Rozpoznając zażalenie przedsiębiorcy na to postanowienie, Okręgowy Inspektor Pracy w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "kpa") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że wniesienie sprzeciwu było niedopuszczalne zgodnie z art. 84c ust. 1 w zw. z art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto podzielił stanowisko inspektora pracy, iż charakter doręczonego pracodawcy w dniu 21 stycznia 2013 r. powiadomienia o przedłużeniu czasu przeprowadzania kontroli miało jedynie charakter informacyjny, gdyż podstawy przeprowadzenia kontroli nie wymagają od organu stosowania terminów kontroli przewidzianych w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe postanowienie organu II instancji zostało zaskarżone przez przedsiębiorcę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 ust. 1 i art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2012 r. poz. 404 ze zm.) oraz art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, a także art. 79 ust. 2 pkt 2, art. 80b, art. 83 ust. 1 pkt 2, art. 84c ust. 1 i 3 oraz art. 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżony akt podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."). Ocena właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej skargi winna być w niniejszej sprawie dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W świetle powołanej regulacji prawnej stwierdzić należy, że kontroli sądu administracyjnego poddane zostały tylko niektóre postanowienia organu administracji publicznej wydawane w postępowaniu administracyjnym, do których nie należy jednak zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu, którego przedmiotem było rozpoznanie sprzeciwu, zgłoszonego na podstawie art. 84c ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a dotyczącego podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów. Celem czynności kontrolnych, wobec których wniesiono ten sprzeciw, nie jest jednak rozstrzyganie o prawach lub obowiązkach jednostki, a jedynie ustalenie stanu faktycznego. Postępowanie kontrolne jest zatem postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego, choć w następstwie ustaleń poczynionych w jego toku może dojść, lecz nie musi, do wydania decyzji administracyjnej. Postanowienia wydane w procedurze kontrolnej, w świetle art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Postępowanie kontrolne jest bowiem postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Za przyjęciem poglądu o odrębności postępowania kontrolnego od postępowania administracyjnego przemawia a contrario także brzmienie art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w świetle którego, dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w żadnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karno-skarbowym dotyczącym kontrolowanego przedsiębiorcy. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania administracyjnego jest zaś ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Według art. 104 § 1 kpa, decyzja jest formą załatwienia sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość rozstrzygnięcia w formie postanowienia, w zakresie współdziałania w procesie wydania decyzji (art. 106 § 5 w związku z art. 106 § 1). Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są natomiast wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Odesłanie do stosowania w zakresie nieuregulowanym w postępowaniach kontrolnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstaw do nadania im prawnego charakteru postępowania administracyjnego. Nie można zatem tylko z przyznania prawa zażalenia od postanowienia wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a stanowi expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy zaś postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy. W świetle powyższych argumentów stwierdzić należy, że zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego nie podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie to nie stanowi także aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym nie podlega również zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto żaden przepis szczególny nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na to postanowienie do sądu administracyjnego, co wyklucza objęcie tego rozstrzygnięcia kognicją tego sądu na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 17 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1030/10 oraz postanowienie NSA z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2911/12 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/ B. Drzazga